II SA/Ke 595/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012r. sprawy ze skargi Dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. gen. Antoniego Hedy-Szarego w Skarżysku - Kamiennej na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 29 maja 2012r. nr 32/IV/2012 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W dniu 29 maja 2012r. Rada Miejska w Suchedniowie podjęła uchwałę nr 32/IV/2012 w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ani na zmianę warunków umowy o pracę z radnym S. O. zatrudnionym w Gimnazjum nr 3 w S.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że została ona podjęta na skutek wniosku Dyrektora ww. Gimnazjum złożonego w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, w którym podniesiono brak możliwości zatrudnienia S. O. w pełnym wymiarze godzin ze względu na zmniejszoną liczbę oddziałów w roku szkolnym 2012/13. Organ odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ani na zmianę warunków umowy o pracę powołał się na ochronę przewidzianą w art. 25 ust. 2 cyt. ustawy. W dniu 12.06.2012r. Dyrektor Gimnazjum wezwał Radę Miejską Suchedniowa do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło na skutek podjęcia uchwały z dnia 29.05.2012r. Pracodawca wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z S. O. nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Konieczność rozwiązania stosunku pracy powstała na skutek odmowy przyjęcia przez radnego zaproponowanych mu nowych warunków pracy polegających na zmniejszeniu liczby godzin lekcyjnych. W wezwaniu zarzucono przedmiotowej uchwale brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 3.08.2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęła skarga Dyrektora Gimnazjum nr 3 w S. na uchwałę z dnia 29 maja 2012r. Sąd, z uwagi na treść art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazał w dniu 6.08.2012r skargę do Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów jako mylnie skierowaną bezpośrednio do Sądu. W skardze podniesiono, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z radnym S. O. była konieczność zmniejszenia ilości oddziałów w roku szkolnym 2012/12 z uwagi na malejący nabór uczniów, nie zaś zdarzenia związane z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Wskazano ponadto, że spośród sześciu nauczycieli wychowania fizycznego w Gimnazjum nr 3 pięcioro to nauczyciele dyplomowani, a jedynie S. O. jest nauczycielem kontraktowym, o najniższym stażu pedagogicznym w stosunku do pozostałych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Suchedniowie wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w pisemnym oświadczeniu o rozwiązaniu stosunku pracy z S. O. z dnia 15.05.2012r. pracodawca nie wskazał żadnych powodów rozwiązania tego stosunku poza zmianami organizacyjnymi, ani nie uzasadnił dlaczego S. O. został wytypowany do zwolnienia. Z uzyskanych informacji wynika tymczasem, że w stosunku do dwóch innych radnych zatrudnionych w szkole Dyrektor zastosował jedynie nieznaczne obniżenie liczby godzin lekcyjnych. Organ wskazał ponadto, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego wypowiedzenie umowy o pracę z S. O. uznane zostało za bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), w skrócie p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Miasta w Suchedniowie w dniu 12.06.2012 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, w związku z tym należy uznać, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wniesienie skargi powinno nastąpić w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin ten został zachowany, albowiem skarga skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, została przekazana Burmistrzowi Miasta i Gminy w Suchedniowie w dniu 6.08.2012r. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiący, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stwierdza, że rada gminy odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powyższa regulacja uniemożliwia więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, rozwiązania stosunku pracy bądź wypowiedzenia, bez zgody właściwego organu. Jednocześnie z analizy przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy. Uznanie pozostawione radzie gminy nie jest dowolne w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, albowiem wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17.09.2007r., sygn. III PK 36/07, LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2006r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18.09.2008r., sygn. II OSK 952/08). W pozostałych przypadkach przepis art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. W orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Można go natomiast wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8.06.2008r. II OSK 410/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008r., III SA/Lu 247/08). W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 15.12.2005r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18.02.2009r., sygn. II OSK 1747/08, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (por. A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7). Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27.08.2010r. sygn. II OSK 1074/10). W krótkim i lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Suchedniowie ograniczyła się do podania, że Dyrektor Gimnazjum Nr 3 w S. wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. O. i do zacytowania przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak ustalenia jakie powody skłoniły skarżącego do rozwiązania stosunku pracy z radnym i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na rozwiązanie przedmiotowego stosunku pracy, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie stanowi nadużycia prawa. Przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty mające wskazywać na zasadność uchwały należy uznać za mniemające znaczenia w sprawie. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny i polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść oraz powołana podstawa prawna, a nie późniejsze wyjaśnienia organu. Sformułowana przez Radę Miejską w Suchedniowie dopiero na etapie postępowania sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonej uchwale. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w pewnych przypadkach czynność ta może być spóźniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ w ogóle nie wypowiedział się w danej kwestii w zaskarżonym akcie. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta w Suchedniowie została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.