II SA/Go 788/09

Dnia 29 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.D. na uchwałę Nr XXXVI/208/09 Rady Miejskiej z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą Nr XXXVI/208/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska ustaliła wynagrodzenie miesięczne dla Burmistrza T.D. w łącznej wysokości 6.300,00 zł, określając jednocześnie wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia. Na skutek uchwalenia niniejszej uchwały utraciła moc uchwała Nr III/26/06 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2006 r., ustalająca poprzednio wysokość wynagrodzenia Burmistrza w łącznej wysokości 11.730,00 zł. Uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 tabela l, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398). Na powyższą uchwałę z [...] czerwca 2009 r. T.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podał, iż nie został poinformowany o projekcie uchwały ani o zamiarach radnych co do obniżenia miesięcznego wynagrodzenia, czym naruszono art. 11 Kodeksu pracy. W ocenie skarżącego rada gminy nie może bez zgody zainteresowanego jednostronnie obniżyć wynagrodzenia burmistrza, albowiem uchwała w tym przedmiocie stanowi oświadczenie woli złożone w imieniu pracodawcy i jest aktem z zakresu prawa pracy, a nie aktem władczym organu stanowiącego i kontrolnego, jakim jest rada gminy. Stosunek pracy jest stosunkiem prawnym o charakterze zobowiązaniowym, co oznacza, że do kształtowania jego treści niezbędne jest porozumienie stron. Brak jakichkolwiek przepisów o jednostronnym kształtowaniu treści stosunku pracy z wyboru przez pracodawcę powoduje, że do zmiany warunków pracy lub płacy burmistrza dojść może wyłącznie za jego zgodą czyli w drodze porozumienia stron. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej -Komisarza Rządowego dla Gminy wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować do kategorii aktów rozstrzygających sprawę z zakresu administracji publicznej, gdyż wywołuje ona skutki bezpośrednio w odniesieniu do stosunku pracy konkretnej osoby, a to nie stanowi dziedziny administracji publicznej skierowanej na zewnątrz, do której odnosi się przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Czynność taka nie jest czynnością z zakresu władztwa publicznego. Z tego powodu uchwała dotycząca wynagrodzenia burmistrza nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i dlatego zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna zostać odrzucona. Skarżący dwutorowo dochodzi roszczenia, wystąpił również do Sądu Rejonowego Sądu Pracy z pozwem o ustalenie wynagrodzenia i uznanie, że podjęta uchwała Nr XXXVI/208/09 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. naruszyła art. 11 Kodeksu pracy, tak więc sprawa pomiędzy tymi samymi stronami jest również w toku w postępowaniu cywilnym. Gdyby jednak skarga nie została odrzucona, wówczas zdaniem pełnomocnika organu powinna zostać oddalona. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego Wydziału Pracy z dnia [...] października 2009 r., termin rozprawy w sprawie z powództwa T.D. przeciwko Urzędowi Miejskiemu wyznaczono na dzień 12 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza dopuszczalności skargi. Innymi słowy Sąd zobowiązany jest do zbadania czy w danej sprawie nie zachodzi jedna z podstaw do odrzucenia skargi, wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to czy uchwałę Nr XXXVI/208/09 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza można zaliczyć do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym wart. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązuje się na podstawie wyboru, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2009 r. Instytucja stosunku pracy na podstawie wyboru została uregulowana w przepisach art. 72-75 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności -wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2 ustawy). Powyższa regulacja odpowiada treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07 (M.P.Pr. 2008 nr 12, poz. 647) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikający z przepisów wskazanych wyżej ustaw. Nakładają się tutaj na siebie regulacje dwóch reżimów prawnych - prawa publicznego (co dotyczy sfery ustrojowej tych organów gminy) i prawa prywatnego (co dotyczy sfery zatrudnienia tych osób). Pogląd ten zasługuje na akceptację. Mając na uwadze ten złożony status prawny organu wykonawczego gminy zaskarżoną uchwałę należy zbadać pod kątem jej treści, a ściślej rzecz biorąc pod kątem tego, do jakiej dziedziny prawa akt ten się odnosi i w jakiej sferze (publicznej bądź prywatnej) może wywołać skutki prawne. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, iż reguluje ona jedynie kwestię wynagrodzenia burmistrza. Uchwała dotyczy sfery prywatnoprawnej, relacji pracodawca-pracownik, nie zawiera przy tym jakichkolwiek innych regulacji prawnych. Nie jest zatem uchwałą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten pozwala osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, na wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy dotyczy on sprawy z zakresu administracji publicznej. Właśnie treść uchwały oraz charakter przepisów, na podstawie których została podjęta, stanowią zasadnicze kryterium oceny, czy dotyczy ona spraw z zakresu administracji publicznej, czy też nie (podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1465/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Kwestię kognicji sądu w tego rodzaju sprawach jednoznacznie przesądza art. 43 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowiąc, iż spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Powyższe okoliczności wskazują na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Z tego względu skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia skarżącemu zostanie zwrócona kwota 300 zł uiszczona przez niego tytułem wpisu sądowego od skargi.