II SA/Go 790/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i w naturze oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 104 kpa oraz art. 106 ust. 1 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, poz. 728) udzielił A.T. pomocy w postaci zasiłku celowego i w naturze w wysokości 300 zł miesięcznie na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, koszt 300 zł, realizowany od dnia [...] maja 2011r., na zakup odzieży, koszt 300 zł, realizowany od [...] sierpnia 2011r., na zaspokojenie innych potrzeb, koszt 300 zł, realizowany od dnia [...] listopada 2011r. oraz na zakup żywności, koszt 300 zł, realizowany od dnia [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranych materiałów ustalono, iż przyczynami, które zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej były: niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba oraz bezdomność. Ponadto organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego wynosi ogółem 444 zł, kryterium dochodowe rodziny składającej się ze skarżącego wynosi 477 zł, natomiast dochód na osobę w rodzinie – 444 zł. Dodatkowo Kierownik OPS podał, że wysokość przyznanej pomocy finansowej uwarunkowana jest budżetem w roku 2011 na realizację zadań własnych oraz bardzo dużą liczbą rodzin bez źródła utrzymania, wymagających udzielenia pomocy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.T., w którym wniósł o przyznanie mu pomocy nie kwartalnie, ale miesięcznie po 300 zł. Skarżący wymienił w odwołaniu dokuczające mu choroby oraz podniósł, że nie leczy się z powodu braku pieniędzy. Ponadto wniósł o przyznanie mu mieszkania w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił tryb i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a następnie podniósł, że organ I instancji nie dokonał ustaleń co do stanu faktycznego. Brak jest mianowicie w aktach administracyjnych wniosków składanych przez A.T. o udzielenie pomocy, dokumentacji potwierdzającej jego sytuację materialną, a także dokumentów potwierdzających działanie organu I instancji zmierzające do zebrania materiału dowodowego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji została wydana jedynie na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza, że przyznanie zasiłku następuje w ramach uznania administracyjnego. Kolegium stwierdziło też, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, brak jest w niej również szczegółowej analizy sytuacji finansowej organu I instancji. Organ nie wskazał bowiem jakimi środkami dysponuje, jaka ilość osób objęta jest pomocą i w jakiej wysokości. Na marginesie organ II instancji zaznaczył, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej naruszył przepisy postępowania w przedmiocie zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto nie można ustalić daty doręczenia zaskarżonej decyzji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się jedynie potwierdzenie nadania przesyłki listowej poleconej. Poza tym Kolegium wskazało na nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji. Jego zdaniem nie wiadomo, czy organ I instancji postanowił przyznać A.T. pomoc w postaci zasiłku celowego i w naturze uzależniając jego wypłatę od upływu wskazanych w decyzji terminów, czy też przyznał jedynie 300 zł pomocy miesięcznie, pomoc przeznaczył na kolejne potrzeby skarżącego i ustalił wypłatę miesięcznie w kwocie 300 zł. Skargę na decyzję SKO wniósł A.T., w której wniósł o podwyższenie przyznanych mu zasiłków o 200 zł. W uzasadnieniu skargi wskazał na swoje problemy zdrowotne oraz trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa warunkującym jej uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej ppsa. Zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1464/06, LEX nr 299415). Stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Wiadomym jest, że nie każde żądanie wnioskodawcy będzie spełnione, czego też ustawa od organu nie wymaga. Wymaga natomiast, aby przed wydaniem decyzji organ rozpoznał wszechstronnie okoliczności konkretnej sprawy, wziął pod uwagę sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoje możliwości finansowe i dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego wydał właściwą decyzję. Oczywiście przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Wobec tego, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2006r. sygn. II SA/G 5/05 LEX nr 299417). Pomimo tego, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza to, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. Forma i rodzaj świadczenia powinien bowiem być dostosowany odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Powyższe odnosi się do wszelkich świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, a więc również do zasiłków celowych przewidzianych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który w niniejszej sprawie został skarżącemu przyznany. Jak już wyżej wspomniano przyznanie zasiłku następuje w drodze decyzji administracyjnej, która powinna spełniać wszelkie wymogi wynikające z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepis § 3 wskazuje natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższych przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nieprecyzyjnie została sformułowana sentencja decyzji I instancji. Nie wynika z niej bowiem dokładna wysokość przyznanego zasiłku, a mianowicie czy jest to tylko 300 zł na pokrycie wszystkich wskazanych potrzeb, czy też 300 zł na pokrycie każdej ze wskazanych potrzeb, czyli razem 1200 zł. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zbyt lakoniczne. Organ nie omówił bowiem sytuacji materialnej skarżącego, nie wskazał przesłanek jakimi kierował się przyznając mu zasiłek w takiej a nie innej wysokości, nie przeanalizował również swoich możliwości finansowych. Tymczasem zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dlatego też, w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powinien był przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli polegającej na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej oraz czy tę normę prawidłowo zinterpretował (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 465/11, Lex nr 795711). Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w szczególności przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Oprócz powyższego należy przyznać rację Kolegium, że organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. W aktach brak jest wniosku skarżącego, który decyzją z dnia [...] maja 2011r. został rozpoznany, co stwarza wątpliwość, czy rozpoznany został w całości, brak jest również dokumentów potwierdzających sytuację materialną skarżącego, którą opisuje w swoich pismach jako wyjątkowo ciężką. Tymczasem zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę postępowania administracyjnego. Zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. W ocenie Sądu nieprecyzyjnie skonstruowana sentencja decyzji Kierownika OPS oraz brak dokładnych ustaleń faktycznych czyni decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Tym samym zaskarżoną decyzję kasatoryjną SKO należy uznać za prawidłową. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.