II SA/Go 794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XIII/93/2011 z dnia [...]r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2011r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XIII/93/2011 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej z dniem [...] sierpnia 2011r., stanowiąc jednocześnie, że zlikwidowana szkoła staje się z dniem [...] września 2011r. filią Szkoły Podstawowej w [...]. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – dalej zwanej "u.s.g." stwierdził nieważność powyższej uchwały. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zakwestionowanym aktem Rada Miejska, z powołaniem się na art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła decyzję o likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru ustalono, iż już w dniu [...] maja 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr IX/65/2011 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Jednakże ze względu na to, że organ prowadzący szkołę nie dopełnił obowiązku zawiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji tej szkoły oraz obowiązku przesłania do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jak i uchwały w sprawie likwidacji szkoły przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności, istotnie naruszył prawo, a to musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzono nieważność wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] maja 2011 r. W dniu 16 czerwca 2011 r. organ prowadzący Szkołę Podstawową w [...] wystąpił do Forum Związków Zawodowych, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" i Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, wypełniając obowiązek ustawowy wynikający z przepisu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.) Nie mniej nadal aktualny jest drugi zarzut, a mianowicie organ prowadzący szkołę nie zawiadomił wszystkich rodziców uczniów. Zgodnie bowiem z art. 59 ustawy o systemie oświaty, informacja o zamiarze likwidacji placówki oświatowej musi być skierowana do rodziców dzieci uczęszczających do szkoły objętych zamiarem likwidacji, a na organie prowadzącym daną placówkę spoczywa obowiązek powiadomienia rodziców w taki sposób, by informacja o likwidacji dotarła bezpośrednio do nich. Jak z tego wynika, musi to być informacja bezpośrednio adresowana do tej grupy osób, choć przepis nie określa formy tego zawiadomienia, a nie sama możliwość zapoznania się przez te osoby z daną informacją. Nie może więc być uznana za wystarczającą okoliczność, że sprawa likwidacji szkoły była powszechnie znana, a w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć za zasadne, by J.G. matka której dziecko uczęszcza do szkoły została powiadomiona o zamiarze likwidacji szkoły przez jej męża I.G., który jako radny Sejmiku Województwa został zaproszony na sesję Rady Miejskiej na której podjęto uchwałę nr VI/41/2011 z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie organu nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem., 2. art.7,77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, polegającym na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz nie wykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało błędną ocenę prawną. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że ustawa o systemie oświaty nie wskazuje, w jakiej formie należy dokonać zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji placówki publicznej. Ustawodawca nie zobowiązuje do zachowania określonej formy zawiadomienia rodziców uczniów, a więc dopuszczalna jest zarówno pisemna jak i ustna forma powiadomienia rodziców likwidowanej szkoły. W ocenie skarżącego nie ustalono czy w rozpoznawanej sytuacji obojgu rodzicom przysługuje władza rodzicielska, a także które z nich sprawuje pieczę nad dzieckiem. Nie została ustalona ponadto okoliczność, czy pomimo braku informacji imiennie adresowanej do J.G. nie została ona powiadomiona w inny sposób o zamiarze likwidacji szkoły (na zebraniu zorganizowanym dla rodziców likwidowanej szkoły, czy też odbiór korespondencji adresowanej imiennie do I.G. zawierającej zaproszenie na sesję Rady Miejskiej, bądź też poinformowania jej przez męża ). W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust.1 ustawy u.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Miejskiej podjęta została z naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty. Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności. Podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały Rady Miejskiej stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 199 1r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (por. M. Pilch w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, str. 474-475). Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29.5.2003 r., II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (K. Gawroński [red.], Szkoła o organ prowadzący, ABC 2008 s. 18). Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Jak wynika z powyższego, przepis art. 59 cytowanej ustawy, dał organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, umocowanie do rozwiązania tych placówek, jednakże nie pozostawiła organowi dowolności w tym zakresie stanowiąc, że likwidacja tychże placówek jest możliwa po przeprowadzeniu ustawowo sformalizowanej i bezwzględnie obowiązującej (ius cogens) procedury. W świetle powyższego, bezwzględnie obowiązujący zapis art. 59 wskazanej ustawy, a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury. I właśnie kwestia tego, czy procedura przewidziana w art. 59 została zachowana, w szczególności, czy rodzice dzieci zostali w przewidzianym terminie zawiadomieni o likwidacji placówki, jest w niniejszej sprawie kluczowa. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że Rada Miejska podjęła w dniu [...] lutego 2011r. uchwałę nr VI/41/2011 o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni zostali wszyscy rodzice i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Dyspozycja art. 59 ustawy o systemie oświaty wyraźnie określa, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 437/07) WSA w Krakowie wyraził pogląd prawny, który to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że "informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Przepis art. 59 ust. 1 ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły". Nie do przyjęcia jest również argument organu, że skoro uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły była podawana rodzicom uczniów tej szkoły podczas zebrania rodziców, a nadto na ten temat wypowiadały się lokalne media, prasa i telewizja, to chybionym jest zarzut braku powiadomienia każdego z rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...]. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź doręczenie pism listami poleconymi, bądź też obecność rodziców uczniów na zebraniu. Jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich. Dopuszczalnym jest podpisanie przez obecnych na zebraniu informacyjnym zobowiązania do powiadomienia drugiego z nieobecnych na nim rodziców o komunikowanych sprawach. Gmina również w żaden sposób nie wykazała w toczącym się postępowaniu, by w stosunku do jednego z rodziców ( J.G. lub I.G. ) władza rodzicielska była w jakikolwiek sposób ograniczona, co mogłoby skutkować prawidłowością dokonanego zawiadomienia w odniesieniu tylko do jednego z nich. W świetle powyższego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza zarzut Wojewody zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczący wadliwości trybu likwidacji placówki przedszkolnej poprzez niezawiadomienie rodziców wszystkich dzieci do niej uczęszczających o zamiarze likwidacji tej placówki. Naruszenie przez gminę ustawowego wymogu likwidacji publicznej placówki oświatowej, określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niedopełnieniu przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji placówki rodziców dzieci w taki sposób, by informacja o zamiarze likwidacji bezpośrednio do nich dotarła, jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu. Zawiadomienie rodziców z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem o likwidacji placówki oświatowej daje gwarancję rodzicom i dzieciom odpowiedniego przygotowania się ich do nowej sytuacji związanej z koniecznością uczęszczania dzieci do innej placówki oświatowej. Wskazane wyżej złamanie procedury przez Radę Miejską przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały pozbawiło rodziców powyższego uprawnienia. Reasumując, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa (na treść rozstrzygnięcia Sądu nie mogły mieć również wpływu pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm procesowych, bowiem Wojewoda prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, a wobec wykazania naruszenia przez Radę Gminy art. 59 ustawy o systemie oświaty zakwestionowane rozstrzygniecie nadzorcze nie mogło być wyeliminowane z obrotu prawnego). W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uwzględnić skargę. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.