II SA/Go 796/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E.K. i L.O. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie pieca na paliwo stałe, murowanego z cegły, usytuowanego w pomieszczeniu pokoju w lokalu nr 1 w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...], opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowalnego, wyznaczając termin 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kpa oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2017 .r poz. 935). W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2017 r. ustalono, że E.K. i L.O. są właścicielami lokalu nr 1 usytuowanego na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W pomieszczeniu pokoju w miejsce pieca kaflowego właściciele wykonali roboty budowlane polegające na budowie murowanego z cegły i otynkowanego pieca na paliwo stałe o wymiarach 82 cm x 56 cm i wys. 170 cm. Spaliny odprowadzane są do przewodu kominowego murowanego. Strop w pomieszczeniu jest ceramiczny. Roboty związane z budową urządzenia grzewczego zostały wykonane w 2015 r. W sprawie zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót budowalnych – budowa pieca na paliwo stałe w pomieszczeniu pokoju lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Ponieważ przeprowadzone oględziny wzbudziły wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych nałożono na właściciela obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienie doręczone zostało stronie postępowania – E.K. w dniu 8 czerwca 2017 r. Pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2017 r. E.K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...]. Strona zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na wstępnym etapie zbierania dowodów, podczas gdy przepis art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane może być zastosowany dopiero wówczas, gdy nadzór budowlany ma uzasadnione wątpliwości na temat stanu technicznego budynku, pomimo innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżącej dopiero gdy na podstawie art. 77 i art. 84 kpa organ nie usunie istotnych wątpliwości co do stanu technicznego budowli, to może żądać odpowiednich ekspertyz. Skarżąca wskazała, że z przyczyn materialnych nie jest w stanie sprostać nałożonemu na nią obowiązkowi i stanowi on dla niej sankcję. Łącznie z zażaleniem na w.w. postanowienie PINB skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż zażalenia. We wniosku skarżąca wskazała, że jest obywatelką Ukrainy, nie włada biegle językiem polskim, wobec czego zrozumienie tekstu pisanego sprawia jej trudności, tym bardziej gdy jest to tekst prawniczy. Dopiero podczas konsultacji prawnej w dniu [...] czerwca 2017r. dowiedziała się, że od otrzymanego postanowienia PINB przysługuje jej zażalenie, ale termin do jego wniesienia już minął. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 141 § 2 kpa, zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronnie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Dalej organ podniósł, że przedmiotowe postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało osobiście doręczone skarżącej w dniu 8 czerwca 2017 r., o czym świadczy jej podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej postanowienie. Zatem wniesienie zażalenia datowanego na dzień [...] czerwca 2017 r., a nadanego w dniu 27 czerwca 2017 r., nastąpiło po upływie ustawowego terminu. Stosownie do treści art. 141 § 2 kpa termin do wniesienia przez skarżącą zażalenia od w.w. postanowienia PINB upłynął w dniu 16 czerwca 2017 r. Dalej organ wskazał na treść art. 58 kpa oraz stwierdził że w świetle tego przepisu przywołane przez skarżąca okoliczności dotyczące braku umiejętności w operowaniu językiem polskim, nie mogły stanowić podstawy skutecznego domagania się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], którym nałożony został na E.K. i L.O. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie stwierdził, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 2017 r., o czym świadczy podpis skarżącej złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Stosownie do treści art. 141 § 1 kpa termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec powyższego organ stwierdził, że termin do wniesienia przez skarżącą zażalenia na przedmiotowe postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. upłynął w dniu 16 czerwca 2017 r. (piątek). Natomiast zażalenie zostało wniesione w dniu 22 czerwca 2017 r. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną, dlatego w razie jej stwierdzenia – przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii - organ nie ma innej możliwości jak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Od powyższego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia E.K. wniosła skargę. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 kpa poprzez ich zastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu uważa za błędne. Skarżąca przyznała, że uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia, jednak złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej. W ocenie skarżącej organ pominął powyższy wniosek, przez co nie rozpatrzył sprawy co do jej istoty. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, o którym mowa w treści zaskarżonego postanowienia, dlatego nie miała możliwości ustosunkowania się do jego treści. Zdaniem skarżącej, gdyby w obrocie istniało wskazane przez organ postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, to tym samym bezprzedmiotowe stało się wydanie postanowienia o stwierdzeni uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej - p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, mocą którego organ stwierdził, że zażalenie wniesione przez E.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., którym organ nałożył na strony postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, wniesione zostało z uchybieniem terminu. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że przesłankę wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji, ale również ustalenie braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Po myśli art. 144 kpa wskazany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń na postanowienia, przy czym stosownie do treści art. 141 § 2 kpa zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu – 22 czerwca 2017 r.) skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. W wyniku rozpoznania tegoż wniosku postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W aktach administracyjnych sprawy, przy w.w. postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r, znajduje się dowód doręczenia przesyłki, przy czym doręczenie uznano za skutecznie dokonane w trybie art. 44 kpa. Ponieważ doręczenie osobiście skarżącej przesyłki zawierającej postanowienie nie było możliwe, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w odpowiedniej placówce pocztowej, a informację o możliwości odbioru przesyłki pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej. W terminie 14 dni skarżąca nie odebrała adresowanej do niej przesyłki, co na podstawie art. 44 § 4 kpa skutkowało przyjęciem fikcji doręczenia. Powyższe oznacza, że od dnia następnego po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu do odbioru przesyłki rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Jak wyżej wskazano doręczenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło w trybie art. 44 kpa. Przepis ten ma następujące brzmienie: art. 44. § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Postanowienie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia organu I inst. jest ostateczne co oznacza, że kończy postępowanie w administracyjnym toku instancji. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wskazać w tym miejscu należy, a trafnie podnosi to również skarżąca w skardze, że postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego z przyczyn podanych w jego uzasadnieniu wskazuje, że strona wniosła środek z uchybieniem terminu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym rozpoznanie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia czyni zbędnym wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 478/10, z dnia 7 czerwca 2016 r. II OSK 2421/14, z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1065/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 506/11). Sąd stoi na stanowisku, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 kpa, odnosi się do sytuacji, gdy strona składa środek zaskarżenia po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości środka zaskarżenia następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 kpa. Jeżeli natomiast strona wnosi środek zaskarżenia po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), to badanie okoliczności związanych z terminowością środka zaskarżenia, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 kpa. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydania postanowienia w oparciu o art. 134 kpa. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie środka zaskarżenia nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 kpa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy powyższe stanowisko pozostaje aktualne, pomimo że skarżąca nie odebrała osobiście postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Prawidłowe doręczenie w trybie art. 44 kpa ma ten sam skutek jak doręczenia dokonane w sposób określony w pozostałych przypadkach unormowanych w rozdziale 8 kpa – Doręczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.