II SA/Go 817/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika, tj. Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. za okres 12/2001 r. – 09/2006 r. w łącznej kwocie 334.155.39 zł, w tym z tytułu: 1. ubezpieczenia społeczne za okres 12/2001 r. – 09/2006 r. w łącznej kwocie 293.044,77 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 184.142,77 zł i odsetek 108.902 zł (liczonych na dzień [...].11.2007 r.), 2. fundusz pracy i gwarantowanych świadczeń pracowniczych za okres od 12/2001 -08/2006 r. w łącznej kwocie 41.110,62 zł w tym z tytułu składek 25.004,42 zł, odsetek 16.037 zł (liczonych na dzień [...].11.2007 r.) oraz kosztów upomnień w kwocie 69,20 zł oraz odmówił rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2007 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wpłynął wniosek spółki o umorzenie za okres od 12/2001 r. – 09/2006 r. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Organ podkreślił, że przepis art. 28 ust. 2, 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego, którego szczególna forma pozwala na uwzględnienie indywidualnej sytuacji płatnika, aczkolwiek nie obliguje Zakład do umorzenia nawet w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w powołanych wyżej przepisach. Organ ustalił, że powstałe na mocy aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z dnia [...].10.1991 r. "Przedsiębiorstwo [...]" Sp. z o.o. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie budowy, modernizacji i remontu mostów, dróg i ulic. Działalność prowadzona jest na podstawie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego nr [...]. Od grudnia 2001 r. Spółka zaprzestała opłacania składek należnych z tytułu prowadzonej działalności. Powstałe zaległości skierowane zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział na drogę postępowania egzekucyjnego, w ramach którego udało się wyegzekwować część należności. W grudniu 2006 r. oraz marcu 2007 r. postępowanie prowadzone na część należności zostało przez organy egzekucyjne: Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz komornika sądowego, umorzone. W realizacji pozostaje natomiast postępowanie egzekucyjne, obejmujące pozostałe należności, prowadzone rzecz ZUS zarówno przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jak i Komornika Sądowego. Postanowieniem z dnia [...].11.2006 r. Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy oddalił wniosek Spółki o ogłoszenie upadłości z uwagi na fakt, że majątek Spółki nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. W dniu [...].04.2007 r. Zakład wydał decyzję przenoszącą odpowiedzialność za zobowiązania Spółki z tytułu nieopłaconych składek na członka zarządu, T.P., jako osobę trzecią. W związku z odwołaniem jakie T.P. złożyła w dniu [...].05.2007 r. od w/w decyzji, sprawa jest obecnie na etapie rozpatrywania w Sądzie Okręgowym Sądzie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Obecnie Spółka nadal prowadzi działalność zatrudniając dwóch pracowników, za których nie są odprowadzane należne składki. Z dostarczonych przez Spółkę dokumentów wynika, że w 2006 r. Przedsiębiorstwo odnotowało stratę w wysokości 41.987,74 zł, natomiast w 2007 r. strata wyniosła 30.237,73 zł. Zobowiązania Spółki na dzień [...].10.2007 r. wynosiły 840.563,12 zł, natomiast należności, stanowiące głównie kwoty nie wyegzekwowane od dłużników Spółki kształtowały się w wysokości 393.560,96 zł. Spółka nie posiada majątku nieruchomego. Działalność prowadzona jest na majątku dzierżawionym od Miasta. Wnioskiem z dnia [...].11.2007 r. Spółka zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ust. 2,3 pkt 2 i 3a ustawy z dnia [...].10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W przedmiotowym wniosku, a następnie również w piśmie z dnia [...].02.2008 r. Spółka podniosła, że zaległości składkowe powstały wskutek upadłości dłużników Spółki i braku możliwości wyegzekwowania od nich należnych Spółce wierzytelności, co z kolei doprowadziło Przedsiębiorstwo do niewypłacalności. W opinii Spółki brak środków na uregulowanie przedmiotowego zadłużenia, jak również fakt odrzucenia przez Sąd wniosku o ogłoszenie upadłości świadczy o całkowitej nieściągalności należności składkowych. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez Spółkę w przedmiotowym wniosku organ wskazał, że zapis art. 28 ust. 2,3 cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie obliguje Zakład do umorzenia nawet w przypadku wystąpienia wymienionych w nim okoliczności. Faktycznie wniosek Spółki o ogłoszenie upadłości został oddalony przez Sąd z przyczyn, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, jednakże zdarzenie to miało miejsce w 2006 r. Od tamtego czasu do dnia dzisiejszego Spółka, pomimo wykazywanej od kilku lat straty, nadal prowadzi działalność nie opłacając składek za zatrudnionych pracowników i generując w ten sposób zadłużenie za kolejne miesiące. Ponadto w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie zakończone zostało postępowanie zmierzające do przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Spółki na osobę trzecią. W realizacji pozostaje również postępowanie egzekucyjne, prowadzone na rzecz ZUS przez komornika sądowego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ wskazał, że powyższe fakty nie pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku Spółki zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, będąca w myśl art. 28 ust 2,3 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawą do ich umorzenia. Za brakiem całkowitej nieściągalności przemawia w szczególności fakt, że Spółka nadal prowadzi działalność, istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią oraz w realizacji pozostaje nie zakończone postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez Spółkę składek w części finansowanej przez płatnika. Jednocześnie organ odmówił rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, albowiem zgodnie z art. 30 w/cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek, nie podlegają umorzeniu. Przepisy art. 28 ust. 3a,b, sprecyzowane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) nie mają zastosowania w przypadku Spółki, albowiem zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia, określa ono szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. W dniu [...].04.2008 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. o ponowne rozparzenie sprawy w zakresie umorzenia należności składkowych. We wniosku spółka zwróciła się z prośbą o umorzenie przedmiotowych należności, podnosząc jednocześnie, że: - zaległości z tytułu składek od 2001 r. powstały przede wszystkim z przyczyn oszustwa jakiego dopuściła się firma [...] W.A. wobec Spółki P, - kilkakrotnie Spółka zwracała się do ZUS o przejęcie należności od [...] W.A. z tytułu prawomocnych wyroków ale ZUS nie był tym zainteresowany, - kwoty z zajmowanych wierzytelności Spółki powinny w pierwszej kolejności pokrywać należności na kontach osobistych ubezpieczonych w częściach przez nich finansowanych , - "pismem z dnia [...].02.2008 Spółka zwracała się o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art.6 Ustawy o pomocy publicznej tab. 2 pkt. C lista przeznaczeń pomocy publicznej zgodnie z Rozporządzeniem RM z dnia 11.08.2004r." Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustosunkowując się do pierwszego zarzutu podniesionego we wniosku należy zauważyć, że rozpatrując sytuację Zakład kierował się zapisami art. 28 ust. 2,3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którymi należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zapis powołanych przepisów skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego, którego szczególna forma pozwala na uwzględnienie indywidualnej sytuacji płatnika, aczkolwiek nie obliguje Zakład do umorzenia nawet w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w powołanych wyżej przepisach. Przekazane przez Płatnika P[...] Sp. z o.o. informacje odnośnie zajęcia należności od W.A. (pismo z dnia [...].09.2004 r.) nie zostały przyjęte z uwagi na brak możliwości zastosowania środka egzekucyjnego. Zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dotyczące możliwości płatniczych Pana W.A. podczas którego zostało ustalone, że nie posiada ruchomości oraz nieruchomości, nie figuruje w ewidencji gruntów miasta i Starostwa Powiatowego. Organ wskazał, że spółka w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, zatrudnia osobę na podstawie umowy zlecenia. Prowadząc działalność gospodarczą spółka ma ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników. Od miesiąca grudnia 2001 r. Spółka zaprzestała opłacania składek w związku z czym Zakład wszczął postępowanie egzekucyjne w wyniku czego część należnych składek została wyegzekwowana. W dalszym ciągu prowadzone jest na rzecz Zakładu postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego. Zdaniem organu II instancji prowadzone postępowanie egzekucyjne nie pozwala stwierdzić całkowitej nieściągalności, będącej w myśl powołanych wyżej przepisów przesłanką do ewentualnego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Ponadto organ podał, że zadłużenie powstało z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Brak opłacenia tych składek będzie miało niekorzystny wpływ na wysokość należnych tym pracowników świadczeń emerytalnych. Spółka nie dopełniając ustawowego obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia działa na szkodę zatrudnionych pracowników. Organ stwierdził, że art. 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 59 poz. 404) nie upoważnia Dyrektora do umorzenia należności, umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych zabrania art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powołane w piśmie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie informacji o otrzymanej pomocy publicznej innej niż pomoc de minimis (Dz. U. Nr 191, poz. 1960) zostało uchylone Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie informacji o otrzymanej pomocy publicznej oraz informacji o nieotrzymaniu pomocy (Dz. U. nr 61, poz. 413). Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, iż powstałe zaległości z tytułu składek nie powstały z winy skarżącej lecz wskutek nadzwyczajnych wydarzeń na które nie miała wpływu jak np. dokonane przez W.A. przestępstwo oszustwa na niekorzyść spółki, trwający proces o użytkowanie nieruchomości. Skarżąca spółka zarzuciła, że wszystkie toczące się przeciwko niej postępowania egzekucyjne zostały umorzone a wydana przez ZUS decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności jest nieprawomocna, ponieważ została zaskarżona przez prezesa zarządu do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Nadto zdaniem skarżącej spółki działania egzekucyjne ZUS-u były wobec spółki spóźnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej zwanej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Należy podkreślić, że instytucja umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy a wydanie decyzji przez organ następuje w sytuacji tzw. uznania administracyjnego, co wywiera istotny wpływ na sposób dokonywania przez sąd sądowoadministracyjnej kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dalej jako ZUS – w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu. Rola sądu sprowadza się – w pewnym uproszczeniu – do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje. Sąd bada zatem czy organ poprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08, niepublikowany). Oznacza to, że sąd nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada natomiast, czy podjęta decyzja jest zgodna z przepisami postępowania i czy dokonanie przez organ ocena występowania przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie można przypisać cech dowolności. Wykładnia językowa art. 28 ust. 3 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że wystąpienie jednej z przesłanek nieściągalności umożliwia organowi podjęcie decyzji o umorzeniu składek. W orzecznictwie wskazano, że w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08, niepublikowany). Jednocześnie należy podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., I UZP 6/04, OSNP 2004, Nr 16, poz. 285). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko organów administracji które uznały, iż wobec spółki nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. Jest bowiem faktem bezspornym wynikającym z akt sprawy, że Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie GU 37/06 oddalił wniosek Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. o ogłoszenie upadłości na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze. Została zatem spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Organy miały na uwadze tę okoliczność, doszły jednak do wniosku, że skoro jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec spółki i została przeniesiona odpowiedzialność za jej należności z tytułu składek na osobę trzecią (członka zarządu), to nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Takie stanowisko jest wadliwe, gdyż – jak wyżej wskazano – nawet wystąpienie jednej z przesłanek całkowitej nieściągalności nie stwarza po stronie organu obowiązku umorzenia należności z tytułu składek, lecz daje jedynie taką możliwość. Sama błędna ocena organów w tym przedmiocie nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie posiada bowiem fakt wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za należności skarżącej spółki z o.o. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na członka jej zarządu (art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. w zw. z art. 31 u.s.u.s.). Nie może budzić wątpliwości, że przeniesienie odpowiedzialności na osobę trzecią stanowi próbę odzyskania przez ZUS należności z tytułu składek a nawet można uznać, że jest to obowiązek tzw. wierzyciela publicznoprawnego jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 51 u.s.u.s.). Organy wskazały również, że zadłużenie skarżącej spółki powstało z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Brak opłacenia tych składek będzie miało niekorzystny wpływ na wysokość należnych tym pracownikom świadczeń emerytalnych. W ocenie Sądu wskazana powyżej argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja posiada również silne uzasadnienie aksjologiczne. W konkluzji zdaniem Sądu uprawniony jest wniosek, że przeniesienie odpowiedzialności na osobę trzecią, pomimo zaistnienia w sprawie innej przesłanki całkowitej nieściągalności, może uzasadniać negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej spółki w przedmiocie umorzenia należności. W konsekwencji takiemu wyborowi organu kierunku załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie można przypisać cechy dowolności. Należy dodać, że organ w sposób wszechstronny ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie sytuacji majątkowej skarżącej spółki. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów proceduralnych mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednoczenie w opinii Sądu nie posiadają znaczenia dla sprawy argumenty skarżącej spółki odwołujące się do braku winy w powstaniu zadłużenia z tytułu składek, do którego przyczyniły się w jej ocenie okoliczności nadzwyczajne takie jak: popełnione przestępstwo oszustwa na szkodę skarżącej spółki, prowadzone postępowanie sądowe w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntów. Zważyć bowiem trzeba, że okoliczności o charakterze subiektywnym, losowym są uwzględniane jedynie w przypadku umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W takim przypadku umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach może nastąpić pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w mniejszej sprawie. Nie można także pominąć, że obowiązek opłacania składek powstaje z mocy prawa (ex lege). Stosownie do treści art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Na marginesie należy dodać, że wadliwy jest pkt II decyzji organu I instancji, który stanowi o odmowie rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Postępowanie w tym zakresie winno ulec umorzeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., III SA/Wa 3208/05). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.