II SA/Go 840/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r., nr II/9/210 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 i § 3, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 30 grudnia 2010 r. Rada Gminy - powołując się na art. 18 ust. 1 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.- określanej dalej jako u.s.g. ) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej jako u.p.p.r.) - podjęła uchwałę nr II/9/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Została ona opublikowana w dniu 10 lutego 2011 r. w Dz. Urz. Woj. z 2011 r., nr 17, poz. 375. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w części dotyczącej: - § 1 ust. 1 stanowiącego, iż Członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje i odwołuje Wójt Gminy na podstawie zarządzenia; - § 1 ust. 2 stanowiącego, iż w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m.in. przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, kuratorskiej służby sądowej, oświaty, ochrony zdrowia, lokalnych organizacji pozarządowych; - § 2 określającego cele Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego jako 1.Pomoc osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowiskom dysfunkcyjnym w przezwyciężeniu ich problemów. 2. Efektywne podejmowanie działań pomocowych i interwencyjnych w momencie zaistniałego problemu 3. Współdziałanie z innymi podmiotami przy rozwiązywaniu problemu i przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. 4. Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym; - § 3 określającego zadania Zespołu, które są realizowane są poprzez: 1) Ocenę sytuacji problemowej osoby indywidualnej, rodziny, grup problemowych lub środowiska znajdujących się w sytuacji kryzysowej i wypracowanie sposobu postępowania, który będzie miał na celu przywrócenie integralności rodziny, bądź środowiska oraz możliwości realizowania ich funkcji, oraz podejmowanie działań w tym celu przewidzianych przepisami prawa. 2) Udzielanie pomocy, a w zależności od potrzeb poradnictwa socjalnego, prawnego, psychologicznego osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowisku które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów. 3) Podejmowanie interwencji w przypadku przemocy domowej i uruchamianie procedur mających na celu jej powstrzymanie. 4) Udzielanie pomocy dzieciom doświadczającym i będących świadkami przemocy w rodzinie. 5) Podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska karta". Zaskarżonej Prokurator uchwale zarzucił istotne naruszenie : - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 1 ust. 1 uchwały, iż członków Zespołu Interdyscyplinarnego powołuje i odwołuje wójt w drodze zarządzenia. - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. poprzez wskazanie oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w § 1 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9b u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 i 3 uchwały celów i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dot. §1 ust. 1 i 2, § 2 i § 3 uchwały. Organ w odpowiedzi na skargę podzielił argumentację skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/1). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż § 1 ust. 1 uchwały narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r poprzez nieuprawnione powtórzenie art. 9a ust. 2 u.p.p.r., stanowiącego, iż zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nieuprawnione jest traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn.akt IV SA/Po 1284/14) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zważyć bowiem należy, iż zaskarżony przepis uchwały po pierwsze w żaden sposób nie modyfikuje treści art. 9 ust. 2 u.p.p.r., po drugie jego przytoczenie było niezbędne dla wskazania formy w jakiej następuje powołanie zespołu interdyscyplinarnego, co mieściło się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 9 ust. 15 u.p.p.r., upoważniającej do określanie trybu i sposobu powoływania zespołu. Rację ma natomiast Prokurator, iż organ uchwałodawczy Gminy w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, z przekroczeniem upoważnienia z art. 9 ust. 15 u.p.p.r. określił skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden również inny przepis tej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów mogących stanowić skład zespołu interdyscyplinarnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14). Co więcej o składzie zespołu decyduje sama u.p.p.r. w art. 9a ust. 3, 4 i 5, a postanowienia zawarte § 1 ust. 2 nie stanowią dosłownego ich przytoczenia i w istocie modyfikują akt rangi ustawowej. Podobnie również norma kompetencyjna wskazana, jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała do określenia ani celów (§ 2), ani też zadań (§ 3) zespołu interdyscyplinarnego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012 r., IV SA/Wr 710/11, z dnia 20 września 2011 r., IV SA/Wr 324/11). Artykuł 9b ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że zadaniem zespołu jest integrowanie i koordynowanie, działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie "w szczególności przez", co oznacza, że katalog ten jest katalogiem otwartym. Jednakże norma kompetencyjna z art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do powiększenia katalogu tych zadań i sposobów działania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 i § 3 (pkt I wyroku), natomiast w odniesieniu do § 1 ust. 1 - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt II wyroku).