II SA/Go 843/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku I.J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w całości nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dla H.J. i I.J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: a) adaptacji piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi gastronomiczne(kawiarnia), b) rozbudowie o część gastronomiczną i zaplecze w parterze, c) rozbudowie garażu o zaplecze gospodarcze, d) wykonaniu wiaty nad ogródkiem kawiarni w [...] na dz. Nr [...] i części działki nr [...]. W wyniku wniesionego przez I.J. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję I.J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę. W treści zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do organu a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ do Sądu. Uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżącej wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności w przypadku ewentualnego przeprowadzenia procedury związanej z nakazaniem rozbiórki określonej części budynku. Powyższą obawę zdaniem pełnomocnika skarżącej uzasadnia treść doręczonego skarżącej pisma Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowiącego informację o przesłaniu do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Infrastruktury akt sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku w celu oceny konieczności podjęcia dalszego postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczo zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na podstawie § 2 cyt. art. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Niewątpliwie instytucja wstrzymania wykonania decyzji stanowi odstępstwo od reguły, że decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). W przedmiotowej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżąca uzasadniając wniosek wskazała na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w związku z prawdopodobnym przeprowadzeniem procedury związanej z nakazaniem rozbiórki określonej części budynku. Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08, z dnia 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16). W powyższych okolicznościach Sąd podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w podobnym stanie faktycznym w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14. NSA wskazał w w/w orzeczeniu, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie stanowi okoliczności skutkującej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentując we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona skarżąca wskazała przede wszystkim na skutki jakie wiązać się mogą z ewentualną rozbiórką części budynku. Zauważyć należy jednak, iż wskazana przez skarżącą argumentacja dotyczyć może w istocie udzielenia ochrony tymczasowej w innym postępowaniu tj. dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie zaś sprawy dotyczącej warunków zabudowy, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące charakteru zaskarżonej decyzji Sąd oddalił wniosek skarżącej nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.