II SA/Go 847/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . 1. Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (teks jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej jako u.k.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił K. L. wydania krajowego prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. K. L., będący obywatelem RFN, złożył wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Organ, w oparciu o art. 4 pkt 2 u.k.p., zwrócił się do organów RFN celem zbadania czy wnioskodawca nie posiada niemieckiego krajowego prawa jazdy. Z pisma organu niemieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r., wynikało, że strona może ponownie wejść w posiadania uprawnienia do prowadzenia pojazdów (niemieckiego prawa jazdy), ale pod warunkiem pozytywnego wyniku badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w Niemczech. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Wobec ustalenia negatywnej przesłanki wydania wnioskującemu polskiego krajowego prawa jazdy kategorii B, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami Starosta wydał decyzję odmowną. 2. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p., kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Na terytorium R.P. nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub innych państwach - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem – art. 4 ust. 3 u.k.p. Kolegium wyjaśniło, że pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy reguluje art. 11 ust. 1 u.k.p., zaś przesłanki negatywne - art. 12 ust. 1 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów innych państw o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Z informacji udzielonej przez organ niemiecki wynika, że wnioskodawca uzyskał niemieckie uprawnienie do kierowania pojazdami, ale zostało ono cofnięte i może być ponownie uzyskane tylko w przypadku, gdy strona przedłoży w Niemczech pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Do momentu przedstawienia orzeczeń, niemieckie prawo jazdy pozostaje zatrzymane. Przepis art. 12 ust. 1 u.k.p. ma charakter imperatywny i nie pozostawia organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w przypadku spełnienia jednej ze wskazanych w nim przesłanek. 3. Skargę na powyższą decyzję złożył K. L. zarzucając jej: 1). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - a) art. 77 § 1-3 k.p.a. przez wydanie decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów; b) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i odmowę wydania prawa jazdy, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek pozytywnych uzyskania prawa jazdy i braku istnienia przesłanek negatywnych w szczególności przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i treści dokumentów niemieckich to jest nieustalenie, czy w sprawie doszło do cofnięcia lub zatrzymania uprawnień, nieustalenie treści przepisów prawnych regulujących rodzaj i skutki zastosowanego wobec skarżącego środka oraz czasu trwania cofnięcia uprawnień bądź zatrzymania, a także nieustalenie możliwości odzyskania lub nabycia nowych uprawnień przez skarżącego; c) art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie treści niemieckich norm prawnych dotyczących cofnięcia bądź zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na niekorzyść skarżącego; d) art. 84 § 1 k.p.a. przez rezygnację ze zwrócenia się do biegłego z zakresu niemieckiego prawa karnego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne konieczne do ustalenia, jakiego rodzaju decyzje dot. prawa jazdy zostały wydane wobec skarżącego w oparciu o przepisy niemieckie; e) art. 12 ust. 2a w zw. z ust. 2b u.k.p. przez zwrócenie się w celu wydania prawa jazdy do organów niemieckich z pominięciem drogi teletransmisji przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy, podczas gdy powyższe przepisy stanowią, że jest to wyłączna droga pozyskania ww. informacji; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy wobec uznania, że skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte lub zatrzymane i trwa okres cofnięcia uprawnienia lub zatrzymania, podczas gdy okres cofnięcia uprawnień skarżącemu ustał; b) art. 11 ust. 1 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy. W świetle wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od złożonego pełnomocnictwa. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Zasady wydawania prawa jazdy regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 978), a podstawę odmowy wydania prawa jazdy w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zgodnie z którym, prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA) wskazał, że od daty wstąpienia Rzeczpospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej unijny porządek prawny stał się elementem obowiązującego w naszym kraju porządku prawnego, zatem krajowe organy i sądy muszą brać pod uwagę również uregulowania unijne. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz tzw. prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępująca ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18). Obydwie dyrektywy wprowadzają przepisy pozwalające na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy"). 7. Wskazać również należy, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006.403.18 ze zm.) zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. 8. Odnosząc się do istotnej okoliczności tzw. "turystyki w zakresie praw jazdy", którą, na tle historii przypadków wynikających z dokumentacji dotyczącej skarżącego, trzeba brać pod uwagę wskazać należy, że udowodnienie takiego zamiaru, czy to w zakresie przesłanki miejsca zamieszkania, czy też obowiązywania ograniczeń, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w zw. z art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE należy do organów. W orzecznictwie podkreśla się, że wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zakres ustaleń organu obejmuje badania, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA). Zgodnie zaś ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażonym w wyroku z 1 marca 2012 r. w sprawie C-467/10 Baris Akyüz, przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy Rady 91/439/EWG w związku z art. 2 ust. 1 oraz z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu rzeczonych art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 lub art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego. 9. Na wskazanym tle kluczowe dla sprawy jest zatem dokładne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego. Zważyć bowiem trzeba, że ocena zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga uprzedniego stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. W orzecznictwie wskazano, iż wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zakres ustaleń organu obejmuje badania, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA). Kontrola akt administracyjnych oraz treści wydanych decyzji ujawnia, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób zgodny z wymogami kodeksowymi a stwierdzenie wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy jest przedwczesne z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowanej kwalifikacji prawnej. Z dokumentów akt administracyjnych oraz ustaleń organów nie wynika czy skarżący w ogóle posiadał uprawnienie do prowadzenia pojazdów wydane przez organy RFN a jeśli tak to z jakiego powodu, na jaki okres i przy zastosowaniu jakiego środka prawnego został go pozbawiony. Organy pominęły istotną okoliczność, że w tłumaczeniu pisma pochodzącego od Federalnego Urzędu Komunikacji (bez podanej daty) znajdującego się na karcie 29 (oznaczonym zresztą jako "tłumaczenie fragmentaryczne") znajduje się zapis "Złożono następujące oświadczenie: rezygnacja z uprawnień do prowadzenia pojazdów". Nie wiadomo jednak, czy i jaki wywołało to skutek i czego konkretnie dotyczy ta rezygnacja oraz w jakim związku pozostaje z informacją zawartą w piśmie powoływanym przez organy, a dotyczącą konieczności przedstawienia opinii medyczno-psychologicznej (tłumaczenie k. 30). 10. Już te wady wskazują, że stan faktyczny jest bardzo niejasny i nie wiadomo czy skarżący posiada jakiekolwiek uprawnienie do prowadzenia pojazdów (prawo jazdy) oraz czy pozostaje w Niemczech w okresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stosownie do art. 12 ust.1 pkt 5 u.k.p. Należy wskazać również, że organy nie ustaliły znaczenia prawnego daty (10.07.2021 r.) zawartej w dokumencie Kraftfarht-Bundesamt i przetłumaczonej jako data zatarcia (w oryginale Tilgungs-Datum). Z materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że do wskazanej daty (zatarcia) nastąpiło jakieś terminowe cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika zatem jednoznacznie jakie konkretnie środki prawne zastosowane przez organy RFN obowiązują skarżącego w dacie orzekania i do jakiego czasu, w szczególności zaś w jakim okresie skarżący jest zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy medyczno-psychiatrycznej i czy ma to związek z posiadaniem (cofnięciem) niemieckiego prawa jazdy. 11. Zrozumiałe jest, że sprawa ma charakter skomplikowany i związany z ustaleniem stanu faktycznego w innej przestrzeni prawnej wraz z elementami prawa obcego. Dla istoty sprawy to jednak nic nie zmienia, gdyż reguły dowodowe oraz gwarancje procesowe pozostają takie same, jak w każdej inne sprawie administracyjnej. Wzgląd czy obawa przed nadużywaniem prawa każe traktować wnioski z ostrożnością jednak odmowa wydania polskiego prawa jazdy wymaga wyczerpującego ustalenia okoliczności prawnie relewantnych dla zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Z powyższych względów Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec istotnych braków dowodowych doszło do naruszenia prawa procesowego to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego z wykorzystaniem dokumentów i prawa obcego należało również uchylić decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.; pkt I wyroku). W ponowionym postępowaniu zadaniem organów będzie dokładne i wyczerpujące ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy z wykorzystaniem dokumentów źródłowych oraz zweryfikowanie wyżej wskazanych wątpliwości dotyczących informacji organów RFN. Mając na względzie szczególny charakter sprawy i jej trudność wskazać należy, że ustalenie treści prawa obcego, konieczne w świetle pojęć i instytucji powoływanych przez organy RFN i odmiennych, niż występujące w prawie krajowym jest również elementem stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę znaczącą ilość podobnych do niniejszej spraw, podobieństwo problemów i wątpliwości, czas ich trwania oraz ponoszone ze środków publicznych koszty organy powinny wyjaśnić jednoznacznie stosowane przez organy niemieckie terminy oraz ich implikacje prawne. Wymaga to w szczególności zwrócenia się do Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego o doprecyzowanie przekazywanych informacji, a w sytuacji, gdy te informacje lub zawarte w nich pojęcia będą niewystarczające lub nadal niejasne organy winny rozważyć skorzystanie z wiedzy specjalistycznej. Wiedza ta i ustalenia prawne mogą być bowiem wykorzystane we wszystkich takich sprawach. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. ----------------------- # 2