II SA/Go 849/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku ([...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 7 ust. 1 i 5 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku - O dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku - W sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071, ze zm.), przyznał D.D. dodatek mieszkaniowy na lokal przy ul. [...] w kwocie 60,29 zł miesięcznie, oraz ryczałt za brak co w kwocie 17,57 zł na okres od [...] sierpnia 2011 roku do [...] stycznia 20012 roku. W trakcie rozpatrywania wniosku D.D. z dnia [...] października 2012 roku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na dalszy okres, organ powziął wiadomość, że od kilkunastu lat pełni ona funkcję kuratora społecznego przy Sądzie Rejonowym i z tego tytułu przysługuje jej ryczałt za zwrot poniesionych kosztów dojazdów w kwocie 50,00 zł za jednego nadzorowanego podopiecznego. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 roku nr [...], Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku. Jako podstawę wznowienia podał okoliczność wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji, a istniejących w tej dacie, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 5 K.p.a.). Decyzją [...] czerwca 2012 roku Prezydent Miasta ([...]), na podstawie art. 151 §1 pkt 2 i art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1 i 5 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy - O dodatkach mieszkaniowych, po ponownym rozpoznaniu wniosku, uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2011 roku i nie przyznał D.D. dodatku mieszkaniowego za wnioskowany okres od [...] sierpnia 2011 do [...] stycznia 2012 roku. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny. Organ wskazał, iż na podstawie pisma z dnia [...] kwietnia 2012 roku Prezesa Sądu Rejonowego organ ustalił fakt otrzymywania przez D.D. ryczałtu za wykonywane czynności kuratora sądowego. Prezydent uznał otrzymywany ryczałt jako dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ I instancji powołał się przy tym na stanowisko radcy prawnego Biura Obsługi Prawnej Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2012 roku ([...]), który uznał, iż dochody uzyskiwane przez społecznego kuratora sądowego należy uznać za dochód w myśl przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Rozpatrując ponownie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, organ I instancji ustalił wysokość dochodu gospodarstwa domowego, doliczając do dochodu wykazanego w deklaracji o wysokości dochodów ujawnionych we wniosku z dnia [...] lipca 2011 roku, dochód z tytułu otrzymanych należności ryczałtowych za wykonywanie czynności społecznego kuratora sądowego w kwocie 1.349,31 zł. Na tej podstawie organ ustalił faktyczny łączny dochód 1-osobowego gospodarstwa domowego za okres pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2011 roku na kwotę 4.012,51 zł. i w związku z tym odmówił przyznania D.D. dodatku mieszkaniowego na wnioskowany okres. Od powyższej decyzji D.D. złożyła odwołanie wnosząc o cofnięcie i unieważnienie decyzji organu I instancji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona wyjaśniła, że wykonywanie społecznej funkcji kuratora nie jest objęte umową o pracę. Jest to działalność społeczna nie przynosząca dochodów, a comiesięczny ryczałt wypłacany przez Sąd jest jedynie zwrotem poniesionych przez nią kosztów związanych z funkcją kuratora. D.D. uznała decyzję organu I instancji za bezprawną i krzywdzącą, na poparcie czego odwołała się do treści przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o kuratorach sądowych oraz pisma Prezesa Sądu Rejonowego informującego, że ww. ryczałt nie jest wynagrodzeniem, lecz stanowi zwrot poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem czynności dotyczących obowiązków społecznych i dlatego nie podlega opodatkowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że informacje uzyskane od Prezesa Sądu Rejonowego, stanowiły podstawę ustalenia, iż dodatek przyznany decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, przyznano na podstawie nieprawdziwych danych, albowiem w deklaracja strony z dnia [...] lipca 2011 roku wnioskodawczyni nie wskazała dochodów z tytułu otrzymanych należności ryczałtowych za wykonywanie czynności społecznego kuratora sądowego, mimo takiego obowiązku określonego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż do dochodu strony należy wliczyć kwoty ryczałtu otrzymywane przez stronę z tytułu wykonywania przez D.D. funkcji społecznego kuratora sądowego. Uznał nadto za słuszne, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, ustalenie faktycznej wysokości dochodu gospodarstwa domowego D.D., poprzez doliczenie do dochodu wskazanego w deklaracji, dochodu z tytułu otrzymanych należności ryczałtowych za wykonywanie czynności społecznego kuratora sądowego w kwocie 1.349,31 zł, przez co łączny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy za okres pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 4.012,51zł. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w myśl art. 3 ust. 1 cyt. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym oraz, iż przepis art. 5 ust. 1 omawianej ustawy określa normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego 40 m2 - dla 2 osób. W dalszej części uzasadnienia SKO podało, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym, Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4-osobowym. Organ II instancji, odwołując się do treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku - W sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) i dokonując koniecznego wyliczenia stwierdził, że stronie także nie przysługuje ryczał za brak centralnego ogrzewania i ciepłej wody (przyznano z tego tytułu kwotę 17,57 zł), gdyż procent miesięcznego dochodu gospodarstwa jest większy niż wydatki normatywne na ten lokal. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty odwołania nie zostały uwzględnione albowiem wszelkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami ustawowymi) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do obliczenia dochodu rodziny, zostają wliczone do dochodu rodziny i mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących opłat za lokal mieszkalny. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się D.D. i złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji wadliwą interpretację przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach społecznych. Jej zdaniem ryczałt za zwrot poniesionych kosztów, w związku z pełnieniem przez kuratorów społecznych czynności, nie jest dochodem ani wynagrodzeniem, lecz stanowi zwrot poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem czynności dotyczących obowiązków społecznych. W tym zakresie odwołała się do treści pisma Prezesa Sądu Rejonowego, na podstawie którego organy obydwu instancji poczyniły ustalenia co do wysokości uzyskanego przez skarżącą ryczałtu. Ostatecznie strona oświadczyła, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem obu instancji, iż wypłacane kwoty w formie ryczałtu są źródłem jej dochodu i były podstawą do zmiany wcześniej wydawanych decyzji o wysokości przyznawanego dodatku mieszkaniowego, bowiem ryczałt kuratorski w całości przeznacza na niezbędne czynności w celu właściwego przebiegu dozoru. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku poz. 270) – nazywanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 roku ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2012 roku ([...]), którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie przyznano D.D. dodatku mieszkaniowego na okres od [...] sierpnia 2011 roku do dnia [...] stycznia 2012 roku. Decyzje obydwu instancji zostały wydane w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku - O dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 roku, nr 71, poz. 734 ze zm.) nazywanej dalej "ustawą". W postępowaniu tym organy zobowiązane były także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 rok, nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Podkreślić należy, iż w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 roku, w spr. V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 roku, w spr. III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. Należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Bezspornym w przedmiotowej sprawie było, że skarżącej, która w rozpatrywanym w niniejszej sprawie okresie prowadziła 2-osobowe gospodarstwo domowe, przyznano zmniejszony dodatek mieszkaniowy z uwagi na kryterium dochodowe. W tym miejscu należy podkreślić, iż w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca uzależnił prawo do dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, jakimi są: istnienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymóg zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określona przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych wyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Wobec powyższego nie przyznanie dodatku mieszkaniowego z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej wymagało od organów prowadzących postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie ustalenia w sposób niepodważalny, iż skarżąca ów dochód ma za wysoki, aby uzyskać wnioskowane świadczenie w pierwotnej wysokości (określone decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku). Jest to szczególnie istotne, bowiem jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. W rozpatrywanej sprawie organ, podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2012 roku, związanego z kolejnym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego ustalił, iż D.D. od kilkunastu lat pełni funkcję kuratora społecznego dla osób dorosłych przy Sądzie Rejonowym i z tego tytułu przysługuje jej ryczałt za zwrot poniesionych kosztów. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 2012 roku Prezesa Sądu Rejonowego ([...]), stanowiące odpowiedź na zapytanie organu I instancji, z którego wynika, że we wskazanych w tym piśmie okresach, w tym w okresie branym pod uwagę dla ustalenia dochodu w przedmiotowej sprawie, tj. od kwietnia do czerwca 2011 roku skarżąca pełniła funkcje kuratora społecznego i otrzymała z tego tytułu zwrot poniesionych kosztów w wysokości kolejno za kwiecień 2011 roku 446,76 zł, za maj 2011 roku 449,71 zł i za czerwiec 2011 roku 434,78 zł. Prezes SR podkreślił przy tym, iż wymienione przez niego należności (ryczałt) nie są wynagrodzeniem a jedynie zwrotem poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem czynności dotyczących obowiązków społecznych i dlatego nie podlega opodatkowaniu zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy - O podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 roku nr 14, poz. 176 ze zm.). Ponadto w aktach sprawy znajduje się stanowisko radcy prawnego P.M. z dnia [...] maja 2012 roku, o które zwrócił się organ I instancji, w którym tenże radca wyjaśnił organowi, iż na tle ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - O kuratorach sądowych (Dz.U. z 2001 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) wyróżnić trzeba dwa rodzaje ryczałtów przysługujących kuratorom. Pierwszy z nich, zgodnie z art. 90 cyt. ustawy to ryczałt z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanym przez niego nadzorem lub dozorem, drugi zaś w myśl art. 91 omawianej ustawy to ryczałt za: 1) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego określonego w art. 214 § 1 Kodeksu postępowania karnego, 2) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawach o unieważnienie małżeństwa, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa, rozwód, separację, 3) obecność przy kontaktach rodziców z dziećmi, ustalonych przez sąd opiekuńczy. Jednocześnie radca, powołując się na art. 3 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, stanął na stanowisku, że dochody uzyskiwane za wykonywanie czynności społecznego kuratora sądowego należy uznać za dochód w myśl przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika więc, że organy miały wiedzę, że istnieją dwa rodzaje ryczałtów, o których mowa w art. 90 i 91 ustawy o kuratorach sądowych, a mimo to nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, który z nich został przyznany skarżącej. Z powołanego powyżej pisma Prezesa Sądu Rejonowego wynika co prawda, ze wskazane kwoty stanowią dochód nie będą wynagrodzeniem (kurator społeczny nie jest związany żadną umową z sądem, jest jedynie powołany do pełnienia funkcji kuratora), ale nie ma w nim wskazanej podstawy prawnej, z której jasno wynikałoby, z jakim konkretnie ryczałtem mamy do czynienia. Ponadto organy nie odniosły się do stwierdzenia Prezesa SR, że ryczałt wypłacany skarżącej stanowi wyłącznie zwrot kosztów i zajęły stanowisko odmienne. W tym miejscu trzeba przywołać cały tekst art. 3 ust. 3 ustawy, w myśl którego za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 roku. Skoro zatem dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, to oznacza to, że dochodem są wszelkie przysporzenia majątkowe uzyskane faktycznie, a biorąc pod uwagę ustawę o dodatkach mieszkaniowych - w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu. W wyroku z dnia 5 maja 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny (w spr.I OSK 212/11, LEX nr 990226 orzekł, iż inne znaczenie określenia dochód niż opisane powyżej, wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 roku w spr. OPK 23/02, ONSA 2003/1/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 roku, w spr I OSK 1020/09, LexPolonica nr 2113994 ). Dalej w uzasadnieniu tego wyroku czytamy, iż "takiego rozumienia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie podważają rezultaty wykładni celowościowej. Skoro celem ustawy - O dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które nie są w stanie pokryć wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem, to ocena możliwości osób wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, w tym zakresie, powinna być oparta o rzeczywiste dochody tych osób, a nie dochody hipotetyczne, nawet jeśli brak wpływu należnych przychodów w pewnych okresach, a następnie otrzymanie wyrównania, jest rezultatem zdarzeń niezależnych od tych osób." Zdaniem Sądu, dochodem w rozumieniu ustawy nie są świadczenia – kwoty pieniężne jakie dana osoba uzyskuje z tytułu zwrotu kosztów wcześniej poniesionych. Nie można wliczać do dochodu kwoty pieniężne otrzymane przez daną osobę tytułem zwrotu wartości zużytych materiałów które wcześniej sama nabyła, tytułem zwrotu kosztów przejazdów, tytułem przeprowadzonych rozmów telefonicznych itp. W wyniku wcześniej poniesionych wydatków nastąpiło bowiem uszczuplenie majątku danej osoby, a w następstwie późniejszego zwrotu poniesionych kosztów wyrównanie powyższego uszczuplenia. Należy to odnieść również do sytuacji gdy zwrot poniesionych kosztów następuje nie tylko w wyniku szczegółowego rozliczenia tych wydatków (przedstawienia rachunków), ale także w formie ryczałtu. Jest logicznym, jeśli ktoś z własnego dochodu angażuje własne środki przykładowo na dojazd do osoby, nad którą sprawuje się nadzór, na rozmowy telefoniczne czy materiały biurowe i koszty te mu się zwraca, to nie może być mowy o przysporzeniu majątkowym jako o dochodzie w rozumieniu art. 3 ust 3 ustawy, a jedynie o zwrocie kosztów o których w tym przepisie mowa. Skoro kwota jaką dana osoba otrzymuje tytułem zwrotu kosztów jakie poniosła z tytułu wykonania określonej czynności i koszty jakie poniosła odpowiadają otrzymanej kwoty to nie możemy mówić o dochodzie w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu. Zgodnie z poglądami doktryny, art. 90 ustawy - O kuratorach sądowych określa charakter prawny ryczałtu ustalonego w tym przepisie, uznając go za zwrot kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanymi przez kuratora społecznego nadzorami lub dozorami. Ryczałt ten jest jedynie zwrotem poniesionych kosztów, dlatego jego wysokość może być uzależniona jedynie od nich (vide: Komentarz do ustawy o kuratorach sądowych, T. Jedynak, K. Stasiak, publ. LexPolonica nr 3886472 ). Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy - O podatku dochodowym od osób fizycznych diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł są wolne od podatku dochodowego. Odnosząc się do ryczałtu z art. 91 ustawy - O kuratorach sądowych, wskazać trzeba, iż ryczał wypłacany kuratorowi społecznemu na podstawie ww. przepisu nie jest ryczałtem wypłacanym z tytułu zwrotu kosztów, lecz świadczeniem pieniężnym, mającym charakter wynagrodzenia za wykonane przez kuratora czynności. Stanowi zatem przychód określony w art. 13 pkt 5 ustawy - O podatku dochodowym od osób fizycznych, podlegający opodatkowaniu tym podatkiem, od którego płatnik obowiązany jest na zasadach określonych w art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy do poboru zaliczek na poczet tego podatku. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy - O podatku od osób fizycznych odnosi się do kwot stanowiących zwrot kosztów, zaś kuratorowi społecznemu na mocy art. 91 ustawy - O kuratorach sądowych przyznaje się ryczał za sprawowanie czynności objętych tych przepisem, a nie ryczałt stanowiący zwrot kosztów z tytułu wykonania tych czynności. Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie przytoczenie treści przepisów prawa i ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo odniesienie się do kwestii zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, oceniając stanowisko wnioskodawcy, powinien przeprowadzić analizę przyznanego stronie ryczałtu, a w szczególności zbadać czy został on skarżącej przyznany na mocy art. 90 czy też art. 91 ustawy - O kuratorach sądowych i rozważyć czy ten ryczałt stanowi dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro dochodem są wszelkie przychody oznaczające przysporzenie majątkowe, to zadaniem organu było ustalenie, czy rzeczywiście to przysporzenie w niniejszej sprawie miało miejsce. Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza wskazaniem przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przytoczeniem treści przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych swoje rozstrzygnięcie w sprawie ograniczyło tylko do zdania stwierdzającego, iż zarzuty odwołania nie zostały uwzględnione, albowiem wszelkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami ustawowymi) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do obliczenia dochodu rodziny, zostają wliczone do dochodu rodziny i mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących opłat za lokal mieszkalny. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odniesiono się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek oceny dowodów, ani też w jakimkolwiek zakresie weryfikacji przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji, celem zapewnienia tej ogólnej zasady postępowania. Podkreślić bowiem przyjdzie, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia sądowi ocenę kryteriów jakimi kierował się organ drugiej instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zważyć trzeba, iż z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającego ją postępowania, konieczne jest zapewnienie przez obydwa organy administracji publicznej realizacji zasad praworządności i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu wnioskodawcy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien objąć oceną i rozstrzygnięciem te kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Nadto organ winien uzasadnić decyzję administracyjną zgodnie ze wskazanymi przepisami. W świetle powyższych okoliczności, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.