II SA/Go 86/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXIV/107/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1. Rada Gminy, powołując się na art. 35 ust. 1, 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), podjęła w dniu [...] czerwca lutego 2012 r. uchwałę Nr XXIV/107/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Prokurator Okręgowy. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4,art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez: - przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu sołectwa [...] zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu, - przyjęcie w § 4 statutu sołectwa [...] zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa, - przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa [...], że rada sołecka jest organem sołectwa, - przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa [...] zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego, - przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa [...] zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zadania sołtysa, - nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust.1 statutu sołectwa [...] na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej, - określenie w § 17 statutu sołectwa [...] zadań rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 14 ust. 1 zakresie zwrotu: "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18 ust.1. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie kwestionuje wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności: § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 - w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 2. Organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności: § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 i § 17 statutu sołectwa [...]. W uzasadnieniu Wójt przytoczył treść art. 35 i 36 ust. 2 u.s.g. oraz wskazał, że literalna wykładnia tych przepisów nie wprowadza wprost nakazu ustalania w statucie sołectwa zadań i kompetencji sołectwa oraz jego organów w sposób enumeratywny. Ograniczenia na które powołał się skarżący, zdaniem organu, wynikają z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Rada Gminy zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że wykładnia przepisów prawa dokonana przez sądy administracyjne jest również źródłem prawa. Z tego względu Burmistrz zgodził się ze skarżącym w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 - w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 2. Organ nie podzielił natomiast stanowiska wyrażonego w skardze w kwestii stwierdzenia nieważności: § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust.1 i § 17 statutu. Wskazał, że uprawnienie sołtysa do zwołania posiedzenia rady sołeckiej nie narusza prawa skoro rada jest organem, który wspomaga działalność sołtysa (§14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust.1). Zdaniem organu nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 17 statutu, w którym określono kompetencje rady sołeckiej. Organ zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 3 u.s.g. nie zawiera zamkniętego katalogu uregulowań jakie powinny być zawarte w statucie sołectwa, co oznacza że rada gminy może regulować w statucie jednostki pomocniczej gminy również inne kwestie, które są niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki pomocniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu trafnie Prokurator zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21 wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21, P. Chmielnicki /red./, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35). Prokurator zakwestionował również § 5 ust. 1 pkt 3, który przyznaje radzie sołeckiej status organu sołectwa oraz § 17 zaskarżonej uchwały określający zadania rady sołeckiej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W związku z tym rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań W statucie sołectwa określić należało organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Z uwagi na brak samoistnych kompetencji rady sołeckiej określenie ich w § 17 zaskarżonej uchwały uznać należało za nieprawidłowe jako pozostające w oczywistej sprzeczności z u.s.g, i to nawet w sytuacji, gdy mieściły się one w pojęciu "wspomaganie sołtysa" (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 433/23, III OSK 657/23, M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Sąd podzielił zarzuty Prokuratora odnośnie § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały określające odpowiednio, iż do kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej oraz przewodniczenie jej posiedzeniom. Literalne brzmienie powołanego powyżej art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23, III OSK 557/23). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, i § 18 ust. 1.