II SA/Go 860/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi "M" Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II stwierdza, że postanowienia wskazane w punkcie I nie podlegają wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, po stwierdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji dotyczącej budowy budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego na działce nr ewid. [...] przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi – M Sp. z o.o., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 150.000 zł. W uzasadnieniu orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dnia [...] września 2008r. Spółka M wystąpiła do tego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego na działce nr ewid. [...]. Podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej [...] września 2008 r. pracownicy organu stwierdzili, iż w budynku magazynowym na regałach znajdowały się rozłożone towary przeznaczone do sprzedaży, a w północnej części tego budynku znajdowało się czynne stanowisko komputerowe do obsługi sprzedaży – zdjęcia nr 3, 8, 9 i 10 do protokołu kontroli, co świadczy o użytkowaniu budynku. W pozwoleniu na budowę – decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] października 2007 r. inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Takiej decyzji inwestor nie posiada. Organ I instancji wskazał dalej, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość kary obliczono na podstawie ww. przepisu i stanowi ona iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w), gdzie: s = 500 zł - stawka opłaty wg art. 59f ust. 2, k = 15.0 – współczynnik kategorii obiektu wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obiekt obejmuje budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy i jest obiektem kategorii XVII, czyli budynkiem handlu jak to określono w decyzji o pozwoleniu na budowę, w = 2.0 – współczynnik wielkości obiektu o kubaturze większej niż 5000 m3 i mniejszej niż 10 000 m3. Kubatura obiektu wynosi 8496,83m3 współczynnik wielkości obiektu dla niewielkiego budynku gospodarczego. Przyjmując powyższe organ ustalił wysokość kary na kwotę 150.000 zł (10 x 500 zł x 15.0 x 2.0). W zażaleniu na powyższe postanowienie (pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r.) Spółka z o.o. M wniosła o jego uchylenie oraz wstrzymanie jego wykonania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zażalenia. W uzasadnieniu Prezes Zarządu Spółki opisał okoliczności związane z terminem i sposobem przeprowadzenia kontroli, która w jego ocenie została przeprowadzona z naruszeniem art. 59c ust. 2 Prawa budowlanego, podczas nieobecności osób uprawnionych do reprezentowania spółki, bez pouczenia o przysługujących prawach, bez okazania przez kontrolujących upoważnienia do jej przeprowadzenia. Nadto inwestor zarzucił, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem zgłosił zastrzeżenia, iż towar znajdujący się na regałach nie był przeznaczony do sprzedaży albowiem nie stanowił własności inwestora, co znajduje potwierdzenie w dokumentach księgowych spółki. Towar ten był jedynie udostępniony spółce w celu sprawdzenia wytrzymałości regałów pod obciążeniem zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii autorstwa mgr inż. T.C.. Niezwłocznie po przeprowadzeniu testów towar został zwrócony. Stanowisko komputerowe znajdujące się w magazynie wykorzystywane było natomiast nie do sprzedaży, lecz do obsługi montowanego sytemu monitoringu i sytemu przeciwdymowego. W ocenie strony twierdzenia organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu w dacie kontroli oparte są jedynie na przypuszczeniach i nie zostały udowodnione ponad wszelka wątpliwość, co oznacza, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem wyrażonych w art. 7, 8 i 9 Kpa zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zdaniem inwestora testowanie wytrzymałości regałów nie wiąże się z czerpaniem korzyści i nie przynosi żadnych pożytków, zatem nie wypełnia znamion definicji pojęcia "użytkowania" obiektu przytoczonej za Słownikiem języka polskiego. Nadto zarzucono, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara może zostać nałożona wyłącznie w przypadku przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Użycie spójnika "i" pomiędzy wymienionymi przepisami oznacza, że naruszone muszą zostać oba przepisy łącznie. W niniejszej sprawie nie został naruszony art. 54, albowiem PINB nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu w drodze decyzji, zatem brak jest podstaw do nałożenia kary. Inwestor podniósł zarzut, iż kara przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest karą za naruszenie przepisów ustawy, nie warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż inspektor nadzoru budowlanego kwalifikując obiekt do odpowiedniej kategorii związany jest wyłącznie przepisami ustawy, a nie pozwolenia na budowę. Przy kwalifikacji należy też uwzględnić art. 59f ust. 4, który stanowi, iż w sytuacji gdy obiekt budowlany składa się z części należących do różnych kategorii, karę ustala się osobno dla każdej z kategorii. Ponieważ zarzut użytkowania dotyczy wyłącznie budynku magazynowego do wyliczenia kary winien zostać współczynnik k=10.0 (dla obiektów kategorii XVIII), co oznaczałoby, że w sytuacji udowodnienia twierdzenia o użytkowaniu, kara mogłaby zostać ustalona w kwocie 100.000 zł. Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius poprzez wymierzenie kary w wysokości 150.000 zł wskutek zaskarżenia uprzedniego postanowienia i zawarcia w rozstrzygnięciu organu odwoławczego nieuprawnionych wskazówek do jakiej kategorii obiekt zakwalifikować. W związku z tym iż WINB odwoływała się w tym zakresie do pozwolenia na budowę nr [...] strona poinformowała, iż wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zmianę ww. decyzji, poprzez wykreślenie z rozstrzygnięcia zwrotu "obiekt budowlany kategorii XVII" lub ewentualnie poprzez wpisanie kategorii osobno dla budynku magazynowego, budynku handlowo-biurowego oraz dla przydomowej oczyszczalni ścieków. Ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. Spółka M rozszerzyła zarzuty zażalenia i ich uzasadnienie oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz oświadczenia M.Ł. z [...] czerwca 2009 r. na potwierdzenie podnoszonych zarzutów co do wadliwości ustalenia stanu faktycznego w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009r., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowiących podstawę prawna rozstrzygnięcia sprawy – art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55. Organ odwoławczy podkreślił, iż nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. W szczególności przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ze względu na przykład na sytuację majątkową inwestora. Nie przewidują również możliwości miarkowania kary w oparciu o kryteria związane z tymi okolicznościami (patrz: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 05.10.2006r. sygn. II SA/Go 231/06 – niepublikowany). Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. W ocenie organu drugiej instancji z akt sprawy wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniu [...].09.2008r. przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jednoznacznie wykazała, iż część magazynowa obiektu objętego wnioskiem inwestora z dnia [...].09.2008r. o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, jest użytkowana pomimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mianowicie organ stwierdził, że w budynku magazynowym ustawione są regały, na których rozłożone są towary. Użytkowanie obiektu potwierdza również dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Na kilku fotografiach uwidoczniono wnętrze budynku magazynowego ze zgromadzonymi w nim, ułożonymi na regałach towarami. Ponadto na jednej z fotografii uwidoczniono czynne stanowisko komputerowe. Okolicznościom tym nie zaprzecza inwestor. Natomiast nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że okoliczności te dowodzą o użytkowaniu obiektu magazynowego. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż dokonane ustalenia wskazują na wypełnienie hipotezy określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co obliguje organ do wymierzenia określonej kary, która jest karą ustawową i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Jako chybiony organ uznał zarzut, iż rozłożenie towarów na regałach miało na celu wyłącznie sprawdzenie wytrzymałości regałów, i w związku z tym czynności tej nie można w ocenie strony skarżącej uznać za użytkowanie budynku magazynowego. Wszelkie próby i testy czy "rozruch technologiczny" związane z funkcjonowaniem obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wiążą się bowiem zdaniem organu z użytkowaniem obiektu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.12.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 787/05, LEX nr 190833). W świetle przytoczonych przepisów, w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, PINB był zobligowany do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Również wysokość wymierzonej przez PINB kary z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo - biurowej na działce nr [...], w ocenie organu odwoławczego, jest zgodna z obowiązującymi przepisami - naliczając ww. karę prawidłowo organ zastosował współczynnik kategorii obiektu (k) odpowiedni dla kategorii XVII obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozstrzygnięciu decyzji Starosty nr [...] z dnia [...].10.2007r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budynek magazynowy i budynek handlowo - biurowy (z dokumentów sprawy wynika, iż obiekty te stanowią jedną bryłę) określono, że jest to obiekt budowlany kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Ww. decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jej postanowienia, w tym dotyczące określenia kategorii obiektu, są wiążące dla stron oraz organów administracji publicznej. Zauważył także, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego. Rozwiązanie to rozszerza zakres informowania strony postępowania, do którego zobowiązany jest organ administracji na podstawie jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ informuje strony w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 Kpa). Powyższe oznacza, że określona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu stanowi współczynnik kategorii obiektu budowlanego przy ustalaniu kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, a tym samym również kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, i jest wiążąca dla stron i organów administracji, w tym organów nadzoru budowlanego. Ustalenie to bowiem ma wpływ na późniejsze prawa i obowiązki strony uczestniczącej w procesie budowlanym i nie może wprowadzać w błąd, ani jej szkodzić. Natomiast organ nadzoru budowlanego nie może arbitralnie zmieniać funkcji i ustalonej kategorii obiektu budowlanego. Dla tej kategorii obiektów budowlanych ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) -15,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 2,0 (omawiany obiekt posiada kubaturę 8496,83 m3), zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500zł. Zatem wysokość kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu stanowi iloczyn: 500 zł x 15,0 x 2,0 x 10 = 150.000 zł. WINB nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w zażaleniu w kwestii tej, że określone części przedmiotowego obiektu (część handlowo - biurowa oraz część magazynowa) należy zaliczyć do dwóch różnych kategorii. Z dokumentów sprawy wynika, że obiekt ten stanowi jedną bryłę i dla obiektu tego jako całości określona została w pozwoleniu na budowę kategoria XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Z tego względu organ jako niesłuszne ocenił stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym w sprawie kary za nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku o przeznaczeniu magazynowo - handlowo -biurowym należało zastosować na podstawie art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, kategorię obiektu odrębną od ustalonej w decyzji o pozwoleniu na budowę XVII kategorii tego obiektu. Dodatkowo WINB wskazał, iż w związku z wnioskiem strony skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę nie została zmieniona w części dotyczącej określenia kategorii obiektu budowlanego (decyzją z dnia [...].05.2009r. znak: [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie złożonego w tym zakresie wniosku). Jako niezasadny organ ocenił również pogląd strony skarżącej, iż warunkiem nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w związku z konstrukcją przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest łączne naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego nie stosuje się łącznie. Przepis art. 54 Prawa budowlanego w swojej treści odwołuje się do art. 55 tej ustawy. Natomiast w art. 55 wskazany został katalog wyjątków od ogólnej zasady przyjętej w art. 54, które w przypadku ich wystąpienia nakładają na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy zauważa, że inwestor został prawidłowo zawiadomiony przez organ powiatowy o miejscu i terminie planowanej kontroli (zawiadomienie z dnia [...].09.2008r. znak: [...]). Przy czym z dokumentów sprawy nie wynika, aby skarżąca spółka występowała do organu powiatowego z wnioskiem o przełożenie terminu tej kontroli. Nie można przy tym uznać za prawidłowe, w świetle przepisów Kpa, zwrócenie się z ustną prośbą o przełożenie terminu kontroli. Zgodnie z art. 63 § 1 Kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone wyłącznie pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Organ odwoławczy zauważył, że powyższe zarzuty w istocie dotyczą przebiegu postępowania w sprawie wniosku spółki z dnia [...].09.2008r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu objętego tym wnioskiem. W tego rodzaju sprawie, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, bez znaczenia pozostają okoliczności w jakich dojdzie do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt budowlany jest nielegalnie użytkowany. Decydującymi w tym względzie pozostają natomiast ustalenia organu, że istotnie doszło do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie jednak od powyższego organ wskazał, iż Prezes Zarządu M Sp. z o.o. – K.N. złożył swój podpis pod treścią protokołu, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń dotyczących przebiegu kontroli. Podniesione w zażaleniu gołosłowne zarzuty w powyższym zakresie należy zatem uznać za nieuzasadnione. Pozostałe zarzuty zażalenia organ również uznał za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] października 2009r. (data nadania) M Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła zarzuty: 1. naruszenia prawa procesowego - w postaci art. 139 K.p.a. wyrażającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż w toku postępowania doszło do pogorszenia sytuacji prawnej Spółki, - w postaci art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Spółki M., a także poprzez nienależyte rozważenie przedstawionych dowodów i złożonych wyjaśnień, a także pominięcie dowodów części zgłoszonych żądań dotyczących przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego organy administracji błędnie ustaliły, iż część magazynowa przedmiotowego budynku byłą nielegalnie użytkowana, 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 59f ust. 4 oraz art. 55 pkt 1 i art. 36 ustawy Prawo budowlane i niezasadne przyjęcie, że obliczenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ww. ustawy należy dokonywać w odniesieniu do całego obiektu budowlanego również w sytuacji, w której w skład budynku zrealizowanego przez skarżącą spółkę wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, a nadto, że obliczenie kary może nastąpić na podstawie kategorii obiektu budowlanego określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi Spółka M, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, iż w wyniku rozpatrzenia jej odwołań, poprzez powołanie w uprzedniej decyzji organu odwoławczego przepisu bądź okoliczności uzasadniających stosowanie ostrzejszej sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, doszło do pogorszenia jej sytuacji prawnej poprzez wymierzenie kary w wysokości 150.000 zł, w miejsce poprzednio wymierzonej kary 100.000 zł. Zdaniem skarżącej oznacza to naruszenie wyrażonego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, iż z powołanych przez nią dowodów i okoliczności wynika, iż nie miało miejsca nielegalne użytkowanie magazynu znajdującego się w nowopowstałym budynku, w szczególności, że w dniu [...] września 2008 r. Spółka nie prowadziła sprzedaży oraz nie magazynowała towarów w magazynie. Organy nie uwzględniły tych wyjaśnień oraz odrzuciły wnioski, opierając się głównie na dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, z której nie wynika nic ponad to, że w magazynie znajdują się regały a na nich kartony, w których znajdowały się nie towary, lecz materiały budowlane i wykończeniowe pozostałe po prowadzonych pracach lub przeznaczone do dalszego wykorzystania. Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia wysokości kary strona podkreśliła, iż brak jest podstaw do ustalania kategorii obiektu budowlanego na podstawie zapisu tej kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ustawy Prawo budowlane określenie kategorii obiektu budowlanego, nie jest bowiem objęte treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto konstrukcja normowania kolejnych etapów procesu inwestycyjnego uregulowana w Prawie budowlanym wskazuje zdaniem strony na to, że okoliczność do jakiej kategorii należy zaliczyć obiekt budowlany, ma znaczenie dopiero po zakończeniu procesu inwestycyjnego, przed przystąpieniem do jego użytkowania (art. 55). W tej sytuacji kategoria obiektu budowlanego określona w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego znaczenia dla ewentualnych dalszych praw i obowiązków inwestora. Trudno bowiem byłoby przyjąć, iż błędne określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii projektowanego obiektu, wyłączające uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (np. zaliczenie centrum handlowego do kat. II), przesądzałoby ostatecznie o braku konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie takiego obiektu. Zdaniem strony skarżącej ustalenie do której kategorii należy obiekt budowlany powinno nastąpić także z uwzględnieniem części odpowiadających różnym kategoriom, w szczególności w sytuacji gdy organ dochodzi do wniosku, iż doszło do rozpoczęcia użytkowania tej właśnie części obiektu budowlanego (art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwana P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie Sąd, dokonując kontroli postępowania, którego ostateczny wynik stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wymierzenia skarżącej – M Spółce z o.o. kary w kwocie 150.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz naruszeniem prawa materialnego, mających niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Istota sporu pomiędzy organami administracji publicznej, a skarżącą Spółką koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymaga, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą spółkę, jako inwestora, kary z tytułu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu budowlanego położonego na działce nr ewid. [...] z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Drugą sporną kwestię stanowi wysokość wymierzonej kary. Podstawową formą przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest - zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" - zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego). W art. 55 ww. ustawy zostały przewidziane wyjątki od tej zasady. Zgodnie z tym przepisem, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ustawodawca zrezygnował zatem z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania takiej decyzji w pozwoleniu na budowę. W obowiązującym stanie prawnym (zarówno w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jak i wydania pozwolenia na budowę) wyłączną podstawę nałożenia na inwestora takiego obowiązku stanowi przepis art. 55 Prawa budowlanego. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję za nieprzestrzeganie tego obowiązku. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy podkreślić, iż przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W rozdziale 1 określono zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, podano definicje niektórych używanych w niej pojęć oraz zasady ogólne, które podlegają rozwinięciu w przepisach następnych rozdziałów i aktach wykonawczych oraz mają znaczenie przy ich interpretacji. W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na zawarte w art. 3 Prawa budowlanego definicje legalne pojęć: obiekt budowlany (pkt 1), budynek (pkt 2), budowa (pkt 6), roboty budowlane (pkt 7), pozwolenie na budowę (pkt 12). Istotne znaczenie ma też treść art. 5 ww. ustawy, który określa jakie wymogi powinien spełniać obiekt budowlany i jego budowa (ust. 1) oraz użytkowanie (ust. 2). Głównym uczestnikiem procesu inwestycyjnego jest bez wątpienia inwestor. W świetle przepisów ww. ustawy jest to podmiot, który posiadając prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję poprzez podejmowanie właściwych dla danego etapu procesu inwestycyjnego czynności np. inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami, a po zakończeniu budowy wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu obiektów). Zasadniczo na inwestorze zatem ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu całego procesu budowlanego, od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania włącznie. W rozdziale 5 Prawa budowlanego zawarto normy dotyczące budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Jej rozpoczęcie następuje w myśl art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których w ust. 2 zaliczono czynności wstępne, takie jak: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ustawa nie definiuje pojęcia zakończenia budowy. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95; "Prokuratura i Prawo" z. 6/1997, s. 49). Przy braku ustawowej definicji pojęcia oddawania do użytku obiektów budowlanych, analiza znajdujących się w tym rozdziale przepisów wskazuje, że oznacza ono sformalizowaną procedurę, której zachowanie warunkuje zgodne z prawem korzystanie z obiektu w celu innym niż budowa. Brak legalnej definicji pojęcia "użytkowania" upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym - gdzie użytkowanie oznacza - używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację, przy czym ustawa wyraźnie rozróżnia to pojęcie, od pojęcia "budowy" lub "prowadzenia robót budowlanych". Analiza przepisów prowadzi przy tym do wniosku, że pojęcia budowy lub robót budowlanych nie obejmują innej aktywności, niż wyznaczone w definicjach ustawowych, gdzie przy obiektach wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę prace te mieszczą się w granicach wyznaczonych zatwierdzonym projektem budowlanym, którego formę i zakresu uregulowano w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz.1133). Nie obejmują one zatem innych robót jakie mogą być wykonywane w obiekcie budowlanym w celu jego przygotowania do eksploatacji, do których w przypadku budynków należy zaliczyć wyposażanie pomieszczeń w meble, czy inne urządzenia techniczne nie będące urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (tj. urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), czy też elementami wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e Prawa budowlanego). Wykonywanie takich prac przygotowawczych, czy też testowanie rozwiązań funkcjonalnych stanowi już etap użytkowania obiektu budowlanego, podobnie jak to ma miejsce w sytuacji prowadzenia prac przygotowujących realizację inwestycji, a zaliczanych już do budowy. Niewątpliwe zatem jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, niestanowiąca już etapu budowy, wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy co do ustalenia czy inwestor - M Spółka z o.o. - przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zastosowały normy Prawa budowlanego i w sposób wystarczający zebrały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu zarówno przeprowadzone w ramach obowiązkowej kontroli obiektu oględziny udokumentowane fotografiami, jak i pozostałe ustalenia dowodzą w sposób niebudzący wątpliwości, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd uznaje za trafne stanowisko skarżącego, że o nielegalnym użytkowaniu można mówić wtedy, gdy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W tej sprawie inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego (lub części) o funkcji magazynowej zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem. W świetle powyższych wskazań zamontowanie w budynku zaprojektowanym i wybudowanym dla celów magazynowych regałów oraz składowanie na nich towarów (niezależnie od ich przeznaczenia i tytułu prawnego), jak również montowanie systemu komputerowego, czy też monitoringu, a skarżąca temu nie zaprzecza, nie stanowiło już etapu budowy. Wobec tego działania te uznać należało za korzystanie z obiektu, a więc za jego użytkowanie. Poczynione więc w tym zakresie ustalenia organów administracji są trafne. Niewątpliwie więc użytkowanie obiektu magazynowego (czy też części obiektu o funkcji magazynowej) stanowi o jej wykorzystywaniu zgodnie z przeznaczeniem zakreślonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W tym miejscu wskazać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II skargi należy uznać częściowo za uzasadnione, jednakże naruszenia te w ocenie Sądu nie miały wpływu na wynik sprawy w zakresie ustalenia, iż część magazynowa (lub budynek magazynowy) w dacie zgłoszenia zakończenia budowy i przeprowadzenia obowiązkowej kontroli była nielegalnie użytkowana. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mająca względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Po myśli art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2) Zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć i ocenić, nawet gdy wpłynęło po zamknięciu postępowania dowodowego. W razie gdy organ stwierdzi, że przeprowadzenie dowodu może mieć znaczenie dla sprawy, tzn. dla ustalenia jej stanu faktycznego, ma obowiązek żądanie uwzględnić. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy ustalenie stanu faktycznego jest podstawą do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem dokładnie ustalić stan faktyczny i w tym celu ma obowiązek dokładnie zebrać materiał dowodowy. Dla realizacji tego obowiązku znaczenie ma także przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę lub negatywne rozstrzygnięcie jej wniosku w tym zakresie. Obowiązek ten ciąży także na organie odwoławczym. Postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu (zarówno pozytywne, jak i negatywne) jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 i n., z tym że na postanowienie to nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie musi zawierać uzasadnienia. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie - arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 kKp.a.) lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (także w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych), aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż w pkt V i VI pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowiącego uzupełnienie zażalenia na postanowienie PINB, inwestor złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność, iż w dniu [...] września 2008r. sporna hala nie była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a w szczególności na okoliczność, iż nie była w tym czasie prowadzona sprzedaż ani magazyn oraz dowodu z dokumentu - oświadczenia M.Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. na okoliczność prowadzenia prac instalacyjnych systemu monitoringu. Sąd zważył, iż zasadny jest zatem zarzut naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę nie wydał postanowienia w przedmiocie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych, nadto nie odniósł się do nich w jakimkolwiek zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem z protokołu kontroli, a w szczególności dokumentacji fotograficznej, jak i wyjaśnień strony, która nie zaprzecza okoliczności zainstalowania w obiekcie regałów i ustawienia na nim towarów, wynika, iż obiekt był wykorzystywany w celu innym niż jego budowa – w celu magazynowania (przechowywania) uwidocznionych na zdjęciach towarów, czy też materiałów. Oznacza to, iż pozostawienie przez organ odwoławczy bez rozpoznania zgłoszonych wniosków dowodowych dotyczących wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia z tej przyczyny skargi. Kolejnym istotnym dla sprawy zagadnieniem spornym jest prawidłowość dokonanej przez organ wykładni przepisów określających sposób ustalenia wysokości kary z tytułu stwierdzonego nielegalnego użytkowania przez skarżącą spółkę obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepisami dotyczącymi kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 są nadto ust. 2-3 tego artykułu, gdzie określono stawkę opłaty (s) jako wynoszącą 500 zł, a także przewidziano, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów, o których mowa w art. 59f ust.1 upoważnia do uwzględniania przy nakładaniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego również tych przepisów, do których wprost nawiązuje art. 59f ust.1, w tym załącznika do ustawy odnośnie kategorii obiektów, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu, a także art. 57g mającego charakter uzupełniający w zakresie formy rozstrzygnięcia, jego zaskarżalności oraz zasad zapłaty, czy przymusowego ściągnięcia kary. Zgodnie z definicją ustawową - art. 3 pkt 1 i 12 Prawa budowlanego, pod pojęciem "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, przy czym pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 3) obiekt małej architektury. W myśl przepisu art. 33 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przechodząc od powyższych rozważań na grunt okoliczności danej sprawy zważyć przyjdzie, iż wskazaną w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M Spółce z o.o. pozwolenia na budowę dla "inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego z realizacją na działce nr [...]. Obiekt budowlany kategorii XVII.". Zgodnie z pkt 5 decyzji, inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Według przedłożonego przez organ, na wezwanie Sądu, projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty przedmiotowa inwestycja obejmuje zespół składający się z dwóch budynków: handlowo-biurowego oraz magazynowego, usytuowanych w zabudowie zwartej, przylegają do siebie jedną ze ścian (opis do projektu zagospodarowania terenu str. 9, mapa str. 18). Zgodnie z opisem technicznym (str. 3 pkt 5) powierzchnia zabudowy budynku magazynowego wynosić miała 800.00m2, kubatura 5240.00 m3. Program użytkowy budynku określono jako "obiekt magazynowy przeznaczony do składowania mebli, rękodzieła i ozdób przywiezionych z Indonezji" (str. 5.1). Z kolei projektowana powierzchnia zabudowy i powierzchnia całkowita budynku handlowo-biurowego wynosi 525.87m2, a kubatura 3256.83m3. Program użytkowy tego budynku określono jako "obiekt handlowo-biurowy przeznaczony do ekspozycji i sprzedaży wyrobów pochodzących z Indonezji, składowanych w przyległym magazynie". W ocenie Sądu treść sentencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzonych projektów jednoznacznie wskazują, iż planowana inwestycja obejmowała dwa budynki o odrębnych funkcjach tj. budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy (odrębne projekty architektoniczno-budowlane). Stwierdzić zatem należy, iż zgodnie z ww. przepisami każdy z projektowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynków wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi może stanowić odrębny obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego) -niezależnie od usytuowania na działce, także w zabudowie zwartej. Łącznie tworzą one natomiast zespół obiektów składających się na zamierzenie budowlane objęte treścią decyzji Starosty z [...] października 2007 r. nr [...]. We wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] września 2009 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu "budowy budynku magazynowego i budowy budynku handlowo-biurowego" i wskazał jako dane techniczne obiektu m.in. kubatura 8496,83 m3. Pismem z dnia [...] września 2008 r. PINB, na podstawie art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego, zawiadomił inwestora o przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli "inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego" na działce nr ewid. [...]. Nadto w protokole kontroli z dnia [...] września 2008 r. w pkt 2 wskazano "budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy – obiekt budowlany kat. XVII." W opisie niewykonanych robót (pkt 8.5) protokołu kontroli oraz istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt. 8.6.1.) oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik organ kilkukrotnie określa kontrolowaną inwestycję także jako "budynki". :budynek handlowo-biurowy", "budynek magazynowy". Natomiast na str. 4 protokołu w pkt 8.8 a) obiekt budowlany lub jego część przeznaczona do użytkowania określono jako "część handlowo-biurową i magazynową (...) stwierdzono, że w części magazynowej ustawione są regały, na których złożone są towary". Podobnie w pkt 9 i 10 protokołu mowa jest o "części handlowo-biurowej" i "części magazynowej". W zawiadomieniach z [...] marca 2009 r. o wszczęciu postępowania z urzędu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy określono przedmiot postępowania jako "wymierzenie kary za stwierdzone nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego". Podkreślenia również wymaga, iż w sentencji postanowienia PINB nr [...] r. nie określił szczegółowo obiektu budowlanego, z tytułu nielegalnego użytkowania którego wymierzył inwestorowi karę w wysokości 150.000 zł. Organ wskazał jedynie, iż okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego stwierdził w trakcie kontroli obowiązkowej budowy budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszej instancji, powołując się na wyniki kontroli obowiązkowej jednoznacznie stwierdził, że "w budynku magazynowym" na regałach znajdowały się rozłożone towary przeznaczone do sprzedaży, a w północnej części tego budynku znajdowało się czynne stanowisko komputerowe do obsługi sprzedaży, co świadczy o użytkowaniu budynku magazynowego. Obliczając wysokość kary, na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jako iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w), organ przyjął współczynnik kategorii obiektu 15 - wg. załącznika do ustawy i określił, że "obiekt obejmuje budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy i jest obiektem XVII kategorii, czyli obiektem handlu, jak to określono w decyzji o pozwoleniu na budowę". Nadto ustalając współczynnik kategorii obiektu organ przyjął, iż kubatura obiektu wynosi 8496,83m3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (na str. 5) organ odwoławczy stwierdził, iż wysokość wymierzonej przez PINB kary z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo-biurowej na działce nr [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W ocenie WINB prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował współczynnik kategorii obiektu (k) odpowiedni dla kategorii XVII obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że w rozstrzygnięciu decyzji Starosty nr [...] z [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy (z dokumentów sprawy wynika, że stanowią one jedną bryłę), określono że jest to obiekt budowlany kategorii XVII. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jej postanowienia, w tym dotyczące kategorii obiektu są wiążące dla stron oraz organów administracji publicznej. Wobec powyższych ustaleń i stwierdzeń organów o znacznym stopniu rozbieżności co do charakteru obiektu budowlanego a także wobec zarzutów skargi należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego wbrew obowiązkom wypływającym z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a. nie ustaliły w tym zakresie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, nie tylko strony postępowania, ale nawet tych organów. Zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji składać się miała ona z dwóch budynków tj. budynku magazynowego oraz budynku handlowo-biurowego. Organy zarówno w protokole z kontroli obowiązkowej dokonanej w wyniku wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków jak również w uzasadnieniach postanowień co do określenia przedmiotu niniejszego postępowania, czyli obiektu budowlanego do którego nielegalne użytkowanie stwierdziły posługują się zamiennie nietożsamymi określeniami "obiekt", "budynek magazynowy", "część magazynowa obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo-biurowej" bez jednoznacznego sprecyzowania obiektu lub obiektów, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie co organ rozumiał pod stosowanym przez siebie pojęciem "obiekt". W świetle powyższych rozbieżności powstaje wątpliwość czy organy traktowały zespół obiektów składający się z budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego jako jeden obiekt budowlany, czy w istocie inwestor wybudował jeden obiekt budowlany (budynek). To oznaczałoby odstępstwo w tym zakresie od zatwierdzonego projektu budowlanego co nie wynika z protokołu kontroli. W sytuacji natomiast gdy obydwa budynki stanowią odrębne obiekty budowlane, także usytuowane w zabudowie zwartej, wówczas kwestię ewentualnego przystąpienia do nielegalnego użytkowania każdego z nich, bądź ich części, należałoby rozpatrywać pod względem sposobu wyliczenia kary odrębnie. Każdy z budynków odznacza się bowiem własnymi indywidualnych cechami wpływającymi na wysokość kary takimi jak kategoria obiektu wyznaczona w załączniku do ustawy, jego parametry – kubatura. Przepis art. 59 i 57 nie dotyczy przystąpienia do użytkowania "zamierzenia inwestycyjnego" lub zespołu obiektów lecz przystąpienia do użytkowania konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, karę według art. 57 ust. 7 organ wymierza z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a pojęcie to ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdził przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego jedynie jednego ze zgłoszonych do kontroli obiektów budowlanych, który może funkcjonować samodzielnie - budynku magazynowego to karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu budowlanego winien wymierzyć z uwzględnieniem jego kategorii, współczynnika kategorii oraz współczynnika wielkości, wyznaczonych na podstawie przepisu 59f ust. 3 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z załącznikiem do tej ustawy. W ocenie Sądu organy nadzoru nie poczyniły w niniejszym postępowaniu dostatecznych ustaleń pozwalających na ocenę charakteru, rodzaju obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor w istocie przystąpił z naruszeniem wymogu art. 55 Prawa budowlanego. Organ winien jednoznacznie ustalić i ocenić przedmiot postępowania, czyli rodzaj i parametry techniczne obiektu budowlanego co do którego zarzuca inwestorowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Czy jest to zatem jeden z dwóch budynków – budynek magazynowy (o jakiej kubaturze, współczynnikach), czy jest to część budynku innego rodzaju i kategorii, z wyodrębnionymi jedynie częściami magazynową i handlowo-biurową, ocenić ich funkcję stosunek wielkości. Powyższe ma nader istotne znaczenie dla wyniku postępowania, biorąc pod uwagę określony w art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sposób i tryb ustalania kary z tytułu stwierdzonego nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w kontekście zarzutów skargi. Składniki iloczynu składającego się na wymiar kary, obok dziesięciokrotnej stałej stawki opłaty (s), w wysokości 500 zł, określonej w art. 59f ust. 2 stanowią także współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W ocenie Sądu oznacza to, jak zasadnie zarzuca strona skarżąca, iż ustalenie kategorii obiektu budowlanego nie zależy od uznania jakiegokolwiek organu administracji publicznej, w szczególności nie następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują aby elementem decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie kategorii projektowanego obiektu. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organy te są związane określeniem kategorii obiektu budowlanego dokonanym w ostatecznej decyzji Starosty nr [...]. Taka wykładnia stanowi bowiem sprzeczność z treścią art. 59 f ust. 3 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kategoria obiektu budowlanego wyznaczona musi być zatem w oparciu o treść załącznika do ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 59d ust. 4 Prawa budowlanego, protokół z przeprowadzonej kontroli sporządzony przez właściwy organ – organ nadzoru budowlanego – obejmować winien w szczególności informacje niezbędne dla ustalenia przebiegu, jak i wyniku przeprowadzonej kontroli (w rezultacie której organ wymierza również karę), w tym kategorię kontrolowanego obiektu budowlanego. Uznać należy, iż protokół kontroli jest podstawowym dokumentem, w oparciu o który organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń i podejmuje rozstrzygnięcie. Jest to dokument urzędowy, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 kpa). Przeciwko treści dokumentu urzędowego można przeprowadzić przeciwdowody. Podlega on ocenie organów orzekających w sprawie jak każdy dowód zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. W protokole z kontroli obowiązkowej z dnia [...] września 2008 r. w pkt 2 kategoria/-e obiektu budowlanego i rodzaj/-e obiektu budowlanego wpisano "budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy – obiekt budowlany kat. XVII." Sąd uznał, że na organach dokonujących obowiązkowej kontroli, o której mowa w jej art. 59a Prawa budowlanego oraz dokonujących ustalenia wymiaru kary z tytułu stwierdzonych niezgodności spoczywał obowiązek samodzielnego ustalenia właściwej kategorii zaszeregowania wybudowanych przez stronę obiektów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia m.in. treść decyzji o pozwoleniu na budowę, wyznaczona regulacją art. 36 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w rozumieniu art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), właściwy organ w decyzji tej określa w razie potrzeby szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 36 pkt 1), czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 2), terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 3), szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt 4), jak również zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 (pkt 6). Przyjmując za piśmiennictwem, iż wykaz składników, które mogą być zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, zawarty w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ma charakter zamknięty (B. Kurzępa, Prawo budowlane – komentarz do ustawy i orzecznictwo, Toruń 2008, str. 338), uznać należy, iż wykładnia powyższego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego uprawnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do ustalenia w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu. Wskazać dalej należy, iż wyrażający zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną przepis art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Zakamycze 2005, s. 684). Nie wynika zeń, by organ związany był ustaleniami zawartymi w decyzji administracyjnej innego organu, nawet ostatecznej. Jedynie z mocy przepisów odrębnych decyzja może wiązać również inny organ administracji, a nie tylko ten, który ją wydał (J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 427). Taki przypadek, w odniesieniu do ustalonej przez Starostę w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. kategorii obiektów budowlanych, nie miał w rozpatrywanej sprawie miejsca. Z tego względu uznać więc należało, iż ustalając poszczególne elementy składające się na wysokość nakładanej na stronę kary, organy nadzoru budowlanego obowiązane są stosować zasady określone przez ustawodawcę w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, w tym w odsyłającym do określającego kategorie obiektów budowlanych załącznika do ustawy przepisie art. 59f ust. 3 tej ustawy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że ustawodawca ustanawiając w art. 59f Prawa budowlanego instytucję kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, wprowadził swoistą hierarchię tychże kar, co widoczne jest zwłaszcza w odniesieniu do mającego wpływ na jej wysokość przewidzianego dla danej kategorii obiektu współczynnika. Mając powyższe na uwadze, przy założeniu, że na spornej nieruchomości inwestor zgodnie z pozwoleniem na budowę wybudował dwa budynki, tj. budynek magazynowy oraz budynek o funkcji handlowo-biurowej zważyć przyjdzie, iż każdy z nich winien zostać zakwalifikowany do innej kategorii. Budynek o wyłącznej funkcji magazynowej, w ocenie Sądu ustawodawca zakwalifikował do kategorii XVIII. O ile zostanie ustalone, iż inwestor wybudował jeden budynek (obiekt budowlany) to organ winien rozważyć jakie części wyodrębniono w tym obiekcie budowlanym, czy odpowiadają one różnym kategoriom, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy jego części jeżeli tak, to karę należy wymierzyć z zastosowaniem normy wyrażonej w art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji uznać więc należało, iż zaniechanie dokonania własnych ustaleń w kwestii kategorii wybudowanych obiektów znajdującej zastosowanie przy ustalaniu wymiaru kary oraz przyjęcie przez orzekające w sprawie organy nadzoru zarówno I, jak i II instancji odmiennego, niekorzystnego dla strony współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), aniżeli określony zgodnie z art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego w załączniku do ustawy, stanowi naruszenie prawa materialnego i prowadzi do konieczności uchylenia tak zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia. Ponadto podkreślić trzeba, iż organy sprawujące nadzór budowlany stosując prawo i rozstrzygając w indywidualnych sprawach obywateli winny to każdorazowo czynić w zgodzie z zasadami ogólnymi sformułowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym z poszanowaniem zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego, indywidualnego, podlegającego szczególnej ochronie interesu obywateli (art. 7 kpa), a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wymogów tych nie spełnia zwłaszcza zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniające akceptację rozstrzygnięcia naruszającego prawo ustaleniami innej decyzji. Rolą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie kategorii wybudowanego(wybudowanych) przez Spółkę z o.o. M obiektu (obiektów) i przewidzianego dla tejże kategorii (znajdującego zastosowanie przy obliczaniu wysokości kary) współczynnika, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zważyć przyjdzie, iż zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie zmienił rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie sądu, na tym etapie postępowania administracyjnego organ drugiej instancji nie pogorszył zatem w jakimkolwiek zakresie sytuacji skarżącego, w rozumieniu ww. przepisu. Z przedstawionych powyżej względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Stosownie do treści art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek Spółki z o.o. M o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 2000 zł, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wynagrodzenie adwokata w wysokości 3.600 zł. Wynagrodzenie przyznano w stawce minimalnej uwzględniając wartość przedmiotu sprawy (150.000 zł) oraz dotychczasowy nakład pracy pełnomocnika w niniejszym postępowaniu, który ograniczył się do złożenia pisma procesowego z dnia [...] maja 2010 r. Sąd na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r., na podstawie art. 109 P.p.s.a. oddalił wniosek pełnomocnika strony skarżącej - adwokata P.K. o zniesienie terminu rozprawy (odroczenie), zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. (wpływ w dniu 12 maja 2010 r.). Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron, ani tez zaistnienia nadzwyczajnego wydarzenia lub innej przeszkody której nie można przezwyciężyć. Zawiadomienie o terminie posiedzenia Sądu doręczono stronie skarżącej w dniu 22 kwietnia 2010 r., na rozprawie obecny był Prezes Zarządu Spółki umocowany do jej reprezentowania. Podkreślenia wymaga, iż profesjonalny pełnomocnik - adwokat ma możliwość ustanowienia substytucji w sytuacji kolizji terminu posiedzenia sądu z terminami czynności procesowych w innych sprawach. Podnoszona zatem w uzasadnieniu wniosku okoliczności takiej kolizji nie stanowi przeszkody w podjęciu czynności w przedmiotowej sprawie (obecności na rozprawie w dniu 13 maja), której profesjonalny pełnomocnik działający w formie kancelarii adwokackiej, dochowując należytej staranności, nie mógłby przezwyciężyć. Oznacza to, iż nie zaistniały przesłanki do odroczenia czy też zniesienia terminu rozprawy, tym bardzie w sytuacji wpływu wniosku do sądu w dniu poprzedzającym wyznaczony termin posiedzenia jawnego, w którym udział nie jest obowiązkowy.