II SA/Go 870/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (teren położony przy ul [...]) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 stycznia 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr LVI/474/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (teren położony przy ul. [...]). Na powyższą uchwałę Wojewoda złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zakwestionowanej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, wskazując, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium, a w związku z czym studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewoda w skardze, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż projekt planu miejscowego, przekazywany organom celem zaopiniowania i uzgodnienia, powinien być sporządzony zgodnie z zapisami studium. W ocenie skarżącego projekt planu miejscowego powinien uwzględniać zapisy studium już obowiązującego a nie projektu studium będącego w trakcie opracowywania. Wójt, burmistrz albo prezydent ma obowiązek uwzględnić dokument wcześniej już uchwalony przez radę gminy, a nie sporządzany przez siebie projekt studium. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wymagane dokonanie określonych czynności zgodnie z kolejnością ustaloną w ustawie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium. Podczas takiego procedowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowane są do studium, czy studium do planu. Wojewoda zauważył, iż procedura sporządzania miejscowego planu była prowadzona równolegle z procedurą sporządzania studium od momentu uchwały o przystąpieniu. Ostatecznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostało uchwalone na tej samej sesji w dniu 25 stycznia 2018 r. co zaskarżony plan miejscowy (uchwała nr LVI/472/18 w sprawie uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy). W ocenie strony skarżącej równoczesne powadzenie procedury sporządzania studium oraz miejscowego planu stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na błędne zdefiniowanie w zaskarżonej uchwale wskaźnika powierzchni zabudowy wskazując, iż określane w planie miejscowym parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej, a nie jak w zaskarżonej uchwale do nieruchomości. W § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcie wielkości powierzchni zabudowy jako sumę powierzchni zabudowy wszystkich budynków położonych w granicach nieruchomości, mierzonych zgodnie z przepisami odrębnymi i normami. Skarżący podał, iż w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie zmiana u.p.z.p. w art. 15 ust. 2 pkt 6, zgodnie z którą parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej. Zdaniem Wojewody wielkość powierzchni zabudowy powinna być więc liczona w stosunku do działki budowlanej, a pojęcie "nieruchomości" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działki budowlanej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przystąpienie do zmiany studium podyktowane zostało wynikami przeprowadzonych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W szczególności wniosek o zmianę planu dotyczył wyłącznie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w rejonie ulicy [...]. Przedmiotowy teren przeznaczony był w obowiązującym studium oraz obowiązującym planie miejscowym pod funkcje usługowe i produkcyjne. Gmina prowadząc politykę przestrzenną, zapewniła dużą rezerwę terenu pod funkcję usługową i przemysłową, w związku z tym zmiana przeznaczenia niewielkiej części terenów stworzy możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której oferta jest niewielka. Organ wyjaśnił, iż zmiana przeznaczenia funkcji z usługowej i produkcyjnej na mieszkaniową oznaczała konieczność przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, która jest zatem ściśle związana ze zmianą planu miejscowego. Organ podzielił pogląd, że studium powinno być uchwalone wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale nie zgodził się z tym, że podjęcie uchwały o uchwaleniu studium i planu miejscowego w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy, zwłaszcza w tak szczególnym przypadku, jak rozpatrywany. Zdaniem organu w chwili uchwalania planu, zmiana studium była uchwalona (wcześniej w ramach tej samej sesji Rady) i możliwe było stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego i nie jest celowe oczekiwanie tej zgodności na etapie projektu, który przecież nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie. Organ zauważył, iż oba dokumenty procedowane były zgodnie z przepisami u.p.z.p., do obu nie wpłynęły wnioski ani uwagi od osób fizycznych lub prawnych, zostały uzgodnione przez organy uprawnione z mocy ustawy, a na zakończenie stwierdzono zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, które w chwili uchwalania planu było już aktem obowiązującym. W ocenie organu ustalenie studium, będącego aktem o charakterze ogólnym, które jest podstawą do uchwalenia planu miejscowego, na tej samej sesji co plan miejscowy, ale wcześniej niż plan miejscowy, nie stanowi naruszenia procedury planistycznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wyjaśnił, iż w jego ocenie zapisy § 7 ust. 3 pkt 4 oraz § 8 ust 2 pkt 3, określające wielkość powierzchni zabudowy są jednoznaczne i czytelne bez odniesienia do definicji ujętej w § 6 pkt 6 uchwały. Zdaniem organu nawet jeśli uznać, że powyższa definicja jest błędna, to taki błąd nie dezintegruje postanowień całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części dotyczącej § 6 pkt 6 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin powyższy przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę jako organ nadzoru na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu taki tryb procedowania, w którym dochodzi do równoczesnego uchwalenia zmiany studium i uchwalenia planu (lub jego zmiany) narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co należy rozumieć nie tylko w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące wyłącznie przy podjęciu uchwały o planie, ale zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" wskazuje, że ustawodawcy chodziło także o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. W orzecznictwie podkreśla się, że ilekroć w ustawie mowa jest o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny odnosić się do uchwalonego już studium, a nie do projektu zmiany studium (por. np. wyroki NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OSK 2313/14 i z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium. Nie można bowiem akceptować fikcji zgodności projektu planu ze studium tylko dlatego, że zostało ono uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem (por. M. Pelc "Plan i studium jednocześnie", Wspólnota nr 2/1112, str. 40-41). Samo stwierdzenie zgodności zmiany planu miejscowego ze studium, w sytuacji gdy studium to zostało zmienione na tej samej sesji w tym samym dniu co zmiana planu, przed uchwaleniem zmiany planu, pozwala uzyskać jedynie formalną zgodność obu tych aktów. Takie działanie prowadzi jednak do fikcji uchwalania planu w zgodzie z prawidłowo uchwalonym studium i pozbawia studium jakiegokolwiek znaczenia. Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiło się również stanowisko, według którego do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle (tak np. w wyrokach z dnia 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11 i z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16), to jednak także w tych orzeczeniach przyjmowano, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że przy uchwalaniu uchwały objętej skargą doszło do sytuacji, w której prace nad projektem zmiany planu miejscowego wykonywane były pod rządami niezmienionego studium, zaś w uchwale uchwalającej zmianę planu stwierdzono zgodność ze studium, zmienionym uchwałą podjętą na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Z uwagi na to, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały miejsce i odnosiły się do niezmienionego studium, stanowiło to w ocenie Sądu istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w rezultacie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.