II SA/Go 875/09

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T.G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. ( znak: [...]). działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako Kpa) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1,2,5,6,7,9, art. 2 pkt 1,4, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.- dalej jako ustawa o pzp) oraz w oparciu o przepisy odrębne wskazane w decyzji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 lipca 2008 r. P S.A. z/s odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji określonej jako budowa stacji bazowej sieci telefonii komórkowej nr [...] wraz z infrastrukturą i kontenerem technicznym na działce o numerze ewidencyjnym nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor składał już wcześniej wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sprawa w tym zakresie prowadzona pod symbolem [...] zakończona została decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, którą następnie uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku nieuzupełnienia wniosku przez inwestora, pomimo wezwania przez organ, postępowanie to nie zakończyło się rozpatrzeniem w/w wniosku. Organ wskazał, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek złożony przez Inwestora w dniu [...] sierpnia 2008 r. Organ wyjaśnił, iż w związku z tym, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na działkach zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz wobec protestu społecznego jaki podniesiony został w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...] za strony postępowania uznał właścicieli i współwłaścicieli działek położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. działek nr [...] oraz działki nr [...]. Wskazał też na fakt wpływu w toku postępowania pism stron (pisma T. i J.G., P.G., R.S., G.K.) oraz mieszkańców pobliskiego osiedla mieszkaniowego wyrażających sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji ze względu na ujemny wpływ promieniowania na zdrowie mieszkańców oraz stanowisko inwestora, który poinformowany pisemnie o sprzeciwach, wskazał po ponownej analizie, iż ze względów ekonomicznych i technicznych nie ma możliwości zmiany lokalizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, iż stosowanie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o pzp ustalenie lokalizacji poprzedzone zostało przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wskazał, iż działka na której ma być zlokalizowana inwestycja graniczy z terenem zabudowy usługowej (podzielony teren Gminnej Spółdzielni [...]) oraz z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana lokalizacja stacji znajduje się bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], na których znajdują się domy jednorodzinne. Po tej samej stronie ulicy [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna istniejąca oraz domy jednorodzinne w trakcie budowy. Po drugiej stronie ulicy [...] znajduje się teren osiedla [...] z przeważającą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a także działki niezabudowane, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] pod budownictwo jednorodzinne. Najbliższe zabudowania (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości budynków około 8,50 m) znajdują się w odległości 25,0 m i 28,0 m od planowanej lokalizacji wieży, kolejne budynki mieszkalne w odległości 35,0 m, 55,0 m i 65,0 m ; po drugiej stronie ulicy [...] najbliższy budynek jednorodzinny położony jest w odległości 60,0 m. Działka przeznaczona pod budowę stacji bazowej znajduje na terenie oznaczonym symbolem [...] w opracowanej w 2008r. zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (Uchwała nr XXIV / 45 / 2008 Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2008 r.), zgodnie z którą jest to: "Teren zabudowy produkcyjno - usługowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów komunikacji samochodowej oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Dla obiektów stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego ustala się nakaz stosowania zabezpieczeń mających na celu eliminację lub redukcję uciążliwości. Dopuszcza się funkcjonowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz możliwość zmiany na usługową i produkcyjną. Dopuszcza się lokalizację infrastruktury towarzyszącej — dróg i parkingów, a także zieleni urządzonej". Burmistrz wskazał, iż zgodnie z powołanym zapisem, na terenie nie przewiduje się lokalizacji stacji bazowych. Dla stacji bazowych przewidziano lokalizację na działce nr [...] przy ul. [...], na terenie oznaczonym symbolem 1ZP zgodnie z opracowaną w roku 2008 - 2009 zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla (Uchwała Rady Miasta nr XL/75/2009 z dnia [...] marca 2009r.). Organ dokonał ustaleń w zakresie stosunków właścicielskich nieruchomości sąsiadujących z działką, na której posadowiona ma być planowana inwestycja. Wskazał także na fakt organizacji w dniu [...] kwietnia 2009 roku, w związku z podtrzymaniem przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spotkania z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy, Urzędu Miasta oraz pozostałych stron i mieszkańców, na którym wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko oraz zapewnienie o braku szkodliwości promieniowania na stan zdrowia mieszkańców zaś mieszkańcy podtrzymali swoje stanowisko przeciwko budowie stacji na działce nr [...], jednocześnie popierając lokalizację budowy stacji na terenie wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], na terenie dawnego wysypiska śmieci. Organ wskazał, iż po przeanalizowaniu warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, a także stanowisk stron postępowania, uznał, że wskazana we wniosku inwestora lokalizacja inwestycji nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pzp, w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, iż żelbetonowa wieża o wysokości 50,5 m nie będzie harmonizować ze znajdującą się w sąsiedztwie zabudową, która nie przekracza wysokości 9,0 m. Nadto lokalizacja inwestycji nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp, bowiem nie uwzględnia interesu publicznego, o czym świadczą liczne protesty mieszkańców przeciwko przedmiotowej inwestycji. Ponadto, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja nie zapewnia spełnienia warunków przewidzianych w ustawie, nie zapewniając ochrony osób trzecich i prawidłowego korzystania z sąsiednich nieruchomości. Powołując się na dyspozycję art. 7 Kpa, wskazał, iż mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie może wyrazić zgody na przedmiotową inwestycję, jako godzącą w ten interes. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca – P S.A. z/s zarzucił, że protesty pozostałych stron postępowania oraz okolicznych mieszkańców co do planowanej inwestycji, nie mają uzasadnienia prawnego. Powoływał się na złożoną w toku postępowania analizę konieczności wykonania raportu oddziaływania na środowisko, która jednoznacznie wskazuje, że obszar oddziaływania inwestycji nie wiąże się z jej negatywnym oddziaływaniem na mieszkańców. Przedmiotowa stacja bazowa planowana jest w strefie zabudowy usługowej – zgodnie ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Organ zobowiązany jest uwzględnić – stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 9 ustawy o pzp interes publiczny obejmujący nie tylko protestujące strony, ale także interes społeczności korzystającej z usług telefonii komórkowej. Zarzucił, iż organ nie wykazał, że inwestycja nie zapewnia ochrony osób trzecich i prawidłowego korzystania z sąsiednich działek. Nie sporządzono również ekspertyzy, potwierdzającej wniosek, iż w wyniku realizacji inwestycji nastąpi spadek wartości sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o pzp decyzją z dnia [...] września 2009 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którego treść winna odpowiadać wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy o pzp. Stosownie do treści jej art. 56, celem decyzji lokalizacyjnej jest stwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. Organ w tym przypadku nie działa na zasadzie uznania administracyjnego. Jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi ustaw szczególnych, a także aktów wykonawczych i samej ustawy o pzp, organ nie może odmówić wydania żądanej decyzji. W tym zakresie organ zobowiązany jest do ustalenia i skonkretyzowania wszystkich przepisów prawa materialnego dla wskazanego terenu zgodnie z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o pzp musi dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z tych przepisów oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego planowaną inwestycją. Dopiero w konsekwencji tych czynności możliwe jest ustalenie czy projektowane zamierzenie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ II instancji wskazał, iż planowana inwestycja budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Podkreślił, iż jako taka, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy nie podlega rygorom wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy, a więc nie ma w tym przypadku zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, przez który rozumie się ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W rozpatrywanej sprawie nie znajdzie także zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.). Wskazał, że załączona do decyzji – jako załącznik - analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu część graficzna i tekstowa nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach, jednakże treści tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej decyzji. Do decyzji jako załącznik należy dołączyć mapę w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stosownie do treści art. 53 pkt 3 ust. 5. Nadto w ocenie organu odwoławczego ocena planowanej inwestycji w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy jest bezpodstawna, bowiem stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, kształtowanie ładu przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Podkreślił, iż powołane przepisy mają charakter zasad ogólnych uwzględnianych przez organy samorządu terytorialnego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego typu normy nie nakładają na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej z art. 56 ustawy. Takiej podstawy nie stanowią również protesty mieszkańców czy stron postępowania, bowiem nie znalazły one odzwierciedlenia we wskazanych przepisach. Z kolei ocena oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi oraz możliwe konflikty społeczne należą do istoty odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wreszcie podstawy odmowy wydania żądanej decyzji nie może stanowić nieudokumentowany zarzut obniżenia wartości nieruchomości. W konsekwencji organ wskazał, iż poczynione wyżej ustalenia pozwalają uznać, iż zakwestionowana w odwołaniu decyzja wydana została bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, przez co wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Kolegium podkreśliło, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, a także nieustosunkowanie się do zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w treści rozstrzygnięcia, uzasadnia kasacyjne orzeczenia organu odwoławczego. Wskazało także, iż organ w swoich ustaleniach i przyjętej ocenie pominął również kwalifikację inwestycji pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i kwalifikacji jej do inwestycji niewymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jaką zawarto w opracowaniu przedstawionym przez inwestora. Ponadto stwierdziło, iż obowiązujące studium uwarunkowań, jako nie mające przymiotu aktu prawa miejscowego nie może stanowić argumentu przesadzającego o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreśliło, że organ nie posiada prawnych instrumentów pozwalających mu wpływać, w sposób wiążący inwestora, na miejsce lokalizacji wskazane we wniosku. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli T.G. i J.G., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazywali na istotny wagę sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, wyrażanego w toku postępowania administracyjnego przez strony oraz mieszkańców. Podkreślili, iż organ obowiązany jest uwzględniać w swych rozstrzygnięciach dobro osób zamieszkujących w pobliżu planowanej inwestycji, co może uzasadniać wydanie orzeczenia odmownego w zakresie zamiaru inwestycyjnego inwestora. Do skargi dołączone zostały m.in. wycinki prasowe i wydruki artykułów zamieszczonych w Internecie na temat telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż argumenty w niej podnoszone nie podważając zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - dalej jako: ppsa) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych skargą decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem (legalności). Usunięcie zaskarżonego aktu administracyjnego (np. decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jego treść (art. 145 § 1 pkt 1-3 ppsa). Sąd administracyjny, zważywszy na przypisaną mu ustawą ustrojową kognicję, nie może opierać kontroli sprawowanej nad działalnością administracji publicznej o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ppsa podstawą wyrokowania są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zakwestionowanej przez T. i J.G. decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Burmistrza, odmawiającą ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w ww. przepisie przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 Kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądnie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania zależy od uznania organu odwoławczego, który rozpoznając sprawę ponownie w wyniku odwołania obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej między innymi przez pryzmat postępowania dowodowego organu pierwszej instancji i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji zatem, gdy w ocenie organu odwoławczego, sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia bowiem organ ten nie przeprowadził, bądź przeprowadził z istotnym naruszeniem właściwych przepisów przeważającą część postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie może konwalidować samodzielnie takiej wadliwości, przeprowadzając postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne we własnym zakresie. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, iż zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja i uchylona przez nią decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o pzp , w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o pzp, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity" Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu, budowę stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za inwestycję celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w bogato argumentowanym i przekonywującym uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2005r. (sygn. akt II OSK 495/05) analizując przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800) oraz innych ustaw regulujących problematykę związaną z telekomunikacją uznał, iż rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej - mimo komercyjnego charakteru takiej działalności - w obecnie obowiązującym stanie prawnym należy uznać za inwestycję celu publicznego. Sąd zwrócił uwagę na to, iż zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjnoprawnych wykonywania zadań publicznych. W wielu dziedzinach można mówić nawet o prywatyzacji celów publicznych. Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia "podmiot publiczny" ani pojęcia "łączności publicznej", choć reguluje także wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów. Używa natomiast pojęcia "przedsiębiorca telekomunikacyjny" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, którzy wykonują działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Zakres pojęcia łączności, wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym - powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi - pozwalał na dokonanie oceny, iż budowa stacji telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko to podzielone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2007r. w sprawie II OSK 1583/06 oraz z dnia 13 marca 2008r. w sprawie II OSK 222/07. Jak zatem trafnie uznał organ odwoławczy rozpoznanie wniosku inwestora – P S.A. powinno nastąpić z uwzględnieniem trybu postępowania i innych wymogów obowiązujących dla tego rodzaju szczególnego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z regulacją art. 52 ustawy o pzp, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którego wymagana treść została określona w ust. 2 powołanego przepisu. Stosownie do art. 53 ust. 1 ww. ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Po myśli art. 53 ust. 3, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślenia wymaga, iż decyzję wydaje się po uzgodnieniach z organami, wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy, dokonywanych w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 5 ustawy o pzp). W myśl przepisu art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter deklaratoryjny i związany. Organ jest przy tym związany wnioskiem inwestora. Odmawiając wydania decyzji organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku inwestora zawsze musi wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, uniemożliwiający jego uwzględnienie. Wobec tego organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, które ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne nie sprzeciwiają się w konkretnym przypadku ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wnioskodawca, w razie spełnienia ustawowych warunków, ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem aktem związanym, czyli takim w którym organ bada ustalony stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (vide: E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi", Warszawa 1995, str. 116). Celem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem, w sytuacji braku planu miejscowego, stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ rozpoznając wniosek o lokalizację tego typu przedsięwzięcia powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru (typu) i cech samej inwestycji. Zatem na podstawie regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawach szczególnych, a także aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji oznacza to, że organ rozstrzygający w sprawie wniosku po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym polega pogwałcenie konkretnej zamiarem inwestycyjnym wskazanym we wniosku. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie uznały, iż planowana przez uczestnika postępowania inwestycja zmierza do realizacji celu publicznego. Także zasadne pozostawało – w ocenie Sądu – uznanie przez organ odwoławczy, iż podstawą odmowy wydania wnioskowanej decyzji nie mogły być jedynie protesty stron postępowania i "mieszkańców", optujących za inną, niż wskazana we wniosku uczestnika postępowania, lokalizacją stacji bazowej. Możliwość oparcia przez organ I instancji decyzji negatywnej na braku aprobaty społecznej czyniłaby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Podobnie rzecz się ma z kwestią zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, podzielić należy zaprezentowaną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację SKO kwestionującą stanowisko I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust, 2 pkt 1 i 2 ustawy o pzp. W uzupełnieniu stanowiska organu II instancji zasadnym jest przytoczenie, podzielanego przez skład orzekający, poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 21 października 2008r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 694/08 (Lex Polonica nr 1988844), iż " z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organu administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej". Zasadnie bowiem stwierdził organ odwoławczy, iż w postępowaniu toczącym się z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy pzp, ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W konsekwencji załączona do decyzji organu I instancji (załącznik nr 2) analiza funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu oparta na ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, a art. 61 ustawy dotyczy postępowania w sprawach kończących się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu wskazania również wymaga, iż sporządzony w toku postępowania przed organem I instancji projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (wymagany przepisem art. 50 ust. 4 pzp) poprzedzający wydanie przez ten organ decyzji z dnia 28 maja 2009 roku nie został poddany uzgodnieniom z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o pzp ( tj. tymi z którymi byłoby to konieczne ze względu na charakter planowanej inwestycji), a nadto był to w istocie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Na ten fakt zwrócił uwagę inwestor, mimo to w postępowaniu nie sporządzono projektu właściwej decyzji. Trzeba zaś mieć na uwadze, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają tak rygorystycznym ograniczeniom w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego jak decyzje o warunkach zabudowy. Wprost wynika to z treści art. 61 ust. 1 ustawy o pzp, którego wymogi odnoszą się jedynie do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest prostsze i nie wymaga – jak to już wcześniej wskazano - zagwarantowania ładu przestrzennego w związku z planowaną inwestycją w stopniu wskazanym w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Mając na uwadze powyższe zasadnie zakwestionowana została przez SKO argumentacja organu I instancji, że wieża planowanej stacji o wysokości 50,5 m stanowić będzie wyraźną dysharmonię w stosunku do zabudowań nie przekraczających 9 m i naruszać ład przestrzenny, jako chybiona i dowolna. Należy mieć na uwadze, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana w ograniczonej liczbie sytuacji służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem można uznać, że realizuje ona kwalifikowany interes publiczny. Ten szczególny charakter inwestycji celu publicznego i jej ustawowe uprzywilejowanie wyrasta z istotnej społecznie funkcji jaką ona realizuje. Chodzi zatem o inwestycję, która realizuje ważne cele ogólnospołeczne, w przedmiotowej sprawie – chodzi o kształtowanie infrastruktury, co wyłącza bezpośrednie oddziaływanie ogólnych zasad ustawy na ocenę dokonywaną przez organ. Szczególna funkcja inwestycji realizującej cele publiczne wyłączająca - jak już wskazano - zasadę dobrego sąsiedztwa, powoduje, że niedopuszczalna jest odmowa przez organ lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem na – chroniące ład przestrzenny czy potrzeby interesu publicznego - zasady ogólne ustawy o pzp ( art. 1 ust.2 pkt 1 i pkt 9 ) . Norma ogólna musi być bowiem sprecyzowana przez przepis szczególny, tak aby w istocie mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie. Jak stanowi bowiem przepis art. 56 ustawy o pzp decyzja odmowna może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne. Zasadne było też stanowisko SKO stwierdzające, iż odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być dokonana z powołaniem na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego zatem jego zapisy nie mają mocy wiążącej organ wydający decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto wbrew stanowisku organu I instancji nie można uznać, iż przywołane w uzasadnieniu decyzji jego zapisy dotyczące terenu na którym znajduje się działka objęta zamiarem inwestycyjnym inwestora ustanawiają zakaz lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Równie trafne pozostawało stanowisko organu odwoławczego, że Burmistrz odmawiając ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji nie przeanalizował dopuszczalności lokalizacji inwestycji pod kątem przepisów odrębnych, których naruszenie może uzasadniać decyzję odmowną. Organ nie badał w szczególności jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska. Przypomnienia wymaga, że z mocy art. 54 ust. 2 lit. b ustawy o pzp decyzja lokalizacyjna określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych w zakresie ochrony środowiska. W tym kontekście należy wskazać na treść pominiętej zupełnie przez organ I instancji regulacji prawnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) obowiązującej od 15 listopada 2008 roku – a więc już w dacie orzekania przez organ I instancji. Wprawdzie z przepisów art. 72 ust. 1 powołanej ustawy nie wynika by postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego musiało być poprzedzone odrębnym postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to nie oznacza to, iż organ właściwy w sprawie decyzji lokalizacyjnej zwolniony jest z obowiązku dokonania ustaleń w tym zakresie w celu określenia ogólnych warunków ochrony środowiska jakie powinna spełniać projektowania inwestycja, gdyby miała charakter przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Analiza taka powinna być dokonana z wykorzystaniem i oceną dowodów zaoferowanych przez strony i po dokonaniu przez organ własnych ustaleń. Oznacza to w szczególności, że organ I instancji powinien odnieść się w uzasadnieniu swej decyzji do przedstawionej przez wnioskodawcę "Analizy konieczności wykonania raportu". Co do szczegółowości sprecyzowania warunków w zakresie ochrony środowiska należy mieć bowiem na uwadze, że kwestia dokonania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko aktualizuje się dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia budowlanego organ architektoniczno-budowlany w ramach swoich kompetencji ocenia ( art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ) czy do wydania decyzji konieczne jest przedstawienie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (ew. postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - art. 63 ust. 2 ustawy o dnia 3 października 2008 roku) czy też przedsięwzięcie w ogóle nie wymaga przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Wydaje się zatem, iż w decyzji lokalizacyjnej wystarczające jest wskazanie jedynie "ramowych" warunków wynikających z przepisów ochrony środowiska związanych z charakterem inwestycji ( np. wskazanie na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy projektowana inwestycja zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określenie, że wartości pola elektromagnetycznego nie mogą przekraczać parametrów wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, póz. 1883). Należy mieć bowiem na względzie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak i innych osób znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji, a wynikające ze sposobu lokalizacji inwestycji podlegają ochronie na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jednakże mieć trzeba na uwadze, że kwestia oddziaływania planowanej inwestycji ma w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego znaczenie także dla właściwego wyznaczenia kręgu stron postępowania. W sprawie, której przedmiotem jest kwestia dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp. Stwierdzenie przez organ I instancji, iż krąg stron postępowania w rozpoznawanej sprawie wyznaczony został wg kryterium jej lokalizacji "bezpośrednio z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi" oraz "protesty przy wydawaniu decyzji nr [...]" wobec czego za strony przyjęto właścicieli i współwłaścicieli działek położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji nie realizuje przesłanki wyznaczającej krąg stron. Instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji czyli korzystanie z uprawnień procesowych dla ochrony swych interesów wynikających z norm prawa materialnego ( a nie ze stanu faktycznego zamieszkiwania). Przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy organ ma więc obowiązek precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań, który może nie być zgodny z danymi zawartymi we wniosku i dopiero w wyniku własnego postępowania organ może prawidłowo ustalić krąg osób, których prawa, w tym do korzystania z nieruchomości są naruszone. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by organ I instancji rozważał na które nieruchomości rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (oddziaływanie pól elektromagnetycznych), nie sposób tym samym ustalić prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Tym samym organ ten zaniedbał precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań, który mógł być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku. Jedynie powyższe pozwoliłoby na ustalenie kręgu osób, które mogą występować w postępowaniu na prawach strony, a następnie ustalenia czy ich prawo do udziału w postępowaniu było respektowane. Analizując całokształt sprawy dodać należy, iż poza nieprawidłowościami dostrzeżonymi przez organ odwoławczy, należałoby jeszcze wskazać na, iż ewidentna sprzeczność interesów dotychczasowych stron postępowania tj. inwestora i właścicieli działek sąsiedzkich prowadziła do rozważenia celowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 Kpa) . W postępowaniu przed organem I instancji zastosowano zaś nieznaną procedurze administracyjnej formę spotkania. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, braki i nieprawidłowości, nie może budzić wątpliwości fakt, iż przedmiotowa sprawa administracyjna nie została dotychczas wyjaśniona w takim stopniu, który umożliwiałby jej merytoryczne rozstrzygniecie w zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności zaś z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Mimo zatem, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił konieczność orzeczenia kasatoryjnego i niemożność uzupełnienia braków postępowania, w trybie art. 136 Kpa, to w ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie zaistniała. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to okazały się one nieuzasadnione. Wywód skargi zasadniczo sprowadza się do stanowiska, iż organ odwoławczy powinien był utrzymać w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą lokalizacji wnioskowanej inwestycji kierując się "dobrem" stron i społeczności zamieszkującej na terenie znajdującym się w pobliżu miejsca wnioskowanej inwestycji. Jak wynika z toku postępowania administracyjnego takie stanowisko skarżących oparte było na przekonaniu o szkodliwości oddziaływania emitowanego przez planowane przedsięwzięcie inwestycyjne promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie okolicznych mieszkańców oraz na obawie utraty wartości sąsiednich nieruchomości spowodowanej planowaną lokalizacją stacji bazowej. Odnosząc się do kwestii szkodliwości emisji promieniowania dla zdrowia skarżących i okolicznych mieszkańców stwierdzić należy, iż w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku są pola elektromagnetyczne powstające w wyniku pracy stacji bazowej. Minister Środowiska w powołanym już rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określił standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. W tej sytuacji problem merytoryczny czyli stwierdzenie czy poziom pól elektromagnetycznych w środowisku jest dopuszczalny, sprowadza się do stwierdzenia, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów. Podstawowe znaczenie ma bowiem - z powyższego punktu widzenia - sam charakter przewidywanych zagrożeń i fakt, czy w tym zakresie zostały przyjęte jakieś standardy i czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że wobec przyjęcia ustawowych (tj. ustalonych w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Rozstrzygając zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko organ nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej (vide: wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. , IV SA/Wa 1961/06). Organ właściwy w sprawie nie może zatem odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Również Sąd - oceniając legalność decyzji - nie może uwzględnić zarzutów nie mających umocowania w przepisach prawa. Jednakże, jak wykazano już uprzednio kwestia ta nabrać może donioślejszego znaczenia w postępowaniach odrębnych (postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uregulowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę). Przywołać w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008r. w sprawie II OSK 882/07 ( Lex 490157 ), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy kwestie ewentualnego szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie są badane. Mogą one być podnoszone skutecznie na etapie odrębnego postępowania w sprawie ustalania uwarunkowań środowiskowych i w tym postępowaniu skarżąca, podnosząca zarzut negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko w tym i na zdrowie ludzi, może uczestniczyć w charakterze strony. Udział w postępowaniu i związany z tym status strony skarżąca może uzyskać także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Uznając, iż podnoszony zarzut naruszenia "dobra mieszkańców" dotyczy również kwestii obniżenia wartości nieruchomości skarżących Sąd uznał, iż jest on pozbawiony podstaw. Wyjaśnienia wymaga, iż ewentualne obniżenie wartości nieruchomości na skutek lokalizacji inwestycji nie może stanowić przesłanki dla odmowy lokalizacji ani przyczyny uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. Jeżeli lokalizacja inwestycji nie wykazuje sprzeczności z wymogami stawianymi przez przepisy prawa, to spowodowane nią ewentualne dolegliwości dla otoczenia czy naruszenie interesów ekonomicznych właściciela (użytkownika wieczystego) działki sąsiedniej nie może być uznane za uzasadniające odmowę wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.