II SA/Go 875/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Z.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty drewnianej zlokalizowanej na całej szerokości północnej granicy nieruchomości działki nr [...] na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części, w której organ odstąpił od nałożenia na B.G. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych przy przebudowie ww. wiaty oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania inwestora do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących przebudowę wiaty i orzekł w tym zakresie o braku podstaw do wydania ww. nakazu W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał następujący stan sprawy. Na skutek wniosku Z.M. z [...] września 2009r. PINB w dniu [...] października 2009 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych obejmujących nadbudowę i rozbudowę budynków produkcyjnych oraz nielegalnego użytkowania zakładu produkcji figur ogrodowych. W protokole kontroli organ zapisał, że na działce nr [...] (stanowiącej współwłasność B.G. i Z.M.) znajduje się szereg budynków w zwartej zabudowie w części piętrowe, a w części parterowe. Na podstawie przedłożonego aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...].02.2000r. PINB ustalił, że nieruchomość jest zabudowana budynkami o powierzchni użytkowej 1195m2 z przeznaczeniem na cele magazynowe. I tak: - obiekt nr 3 to piętrowy budynek murowany ze stropem drewnianym, z dachem płaskim krytym papą, na parterze budynku znajdują się biura oraz pomieszczenia gospodarcze i łazienka, natomiast na piętrze znajdują się pomieszczenia biurowe i łazienka oraz ustawione są maszyny do szycia, - w ciągu budynku znajduje się budynek parterowy (obiekt nr 2) murowany, z dachem płaskim o konstrukcji z belek stalowych kryty blachą, w budynku zmagazynowane są figury ogrodowe oraz formy. * trzecią część szeregu budynków stanowi łącznik (obiekt nr 1) pomiędzy budynkami - to budynek murowany, z dachem płaskim krytym blachą. W trakcie kontroli w żadnym z w/w obiektów nie stwierdzono prowadzenia produkcji. B.G. oświadczył, że na łącznik w 2000r. wydane zostało pozwolenie na budowę, którego w dniu kontroli nie jest w stanie przedłożyć. Dodał, że nie rozbudowywał ani nadbudowywał istniejących budynków jedynie został wykonany ich gruntowny remont polegający na wymianie stolarki okiennej oraz wykonaniu elewacji. Roboty remontowe zostały wykonane w latach 2002/2003, bez występowania do Starostwa Powiatowego ze zgłoszeniem robót czy też o pozwolenie na budowę. Stwierdził również, że nad częścią parterową budynku w latach 1998-1999 zostało rozebrane piętro przez Z.M.. Następnie nad parterem wykonano dach o konstrukcji stalowej kryty blachą, a wewnątrz tej części wykonano ścianki działowe (przepierzenia). Zadaszenie parteru po rozbiórce piętra części budynku wykonane zostało przez firmę "M" (własność Z.M. i B.G.). Roboty dachowe nad częścią parterową zostały wykonane w 2000r., na które współwłaściciel nieruchomości nie był w stanie przedłożyć pozwolenia na ich wykonanie. Do protokołu dołączona została mapa sytuacyjna z zaznaczonymi na niej obiektami oraz sporządzona przez PINB dokumentacja fotograficzna. W piśmie z dnia [...].11.2009r. Z.M. wyjaśnił, że budynek objęty postępowaniem był gruzowiskiem, gdyż poprzedni właściciel dokonał jego rozbiórki. W chwili gdy zakupił on nieruchomość budynek nie posiadał ściany przedniej, fundamentów, stropu i zadaszenia. Na jego miejscu powstał nowy budynek wybudowany przez B.G. bez pozwolenia na budowę. W celu udokumentowania faktu, iż inwestorem robót był wyłącznie B.G. wnioskodawca przedłożył pismo od B.G. o potrąceniu wierzytelności z tytułu wydatków i nakładów poniesionych na wspólną nieruchomość oraz wskazał, iż B.G. w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową oświadczył, że jest inwestorem całości robót wykonanych na wspólnej nieruchomości. Organ wskazał, iż przesłuchani w charakterze świadków W.K. - kierownik budowy budynku gospodarczo-garażowego realizowanego w 2000r. oraz J.T. - rzemieślnik, który przebywał na nieruchomości z tytułu współpracy jego firmy z firmą Z.M. zeznali, że stan aktualnych budynków odbiega od stanu, który istniał w latach przed ich przebudową czy też remontem. Żaden ze świadków nie potrafił szczegółowo określić jaki zakres robót został wykonany na obiektach znajdujących się na działce [...]. Ustalono jedynie, że obiekty istniały wcześniej jako wiaty czy też budynki drewniane i były w złym stanie technicznym. Przedmiotem oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...].03.2010r. w w/w sprawie organ uczynił także wewnętrzną instalację gazową doprowadzoną przyłączem gazowym do pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł gazowy dwufunkcyjny. Organ wskazał, że budowa wewnętrznej instalacji gazowej odbyła się w czasie funkcjonowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].11.2003r. wydanej przez Starostę dla B.G.. Decyzja ta została uchylona w całości decyzja Wojewody z dnia [...].11.2006r. PINB wskazał, że w sytuacji, kiedy obiekt powstał w okresie funkcjonowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego budowę organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z prawem jest ściśle powiązane z tokiem prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy obiektów drewnianych na budynek magazynowo-biurowy, gdyż ta instalacja znajduje się w jego obrębie. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu na wniosek Z.M. postępowania w sprawie przebudowy wiaty na budynek magazynowo-biurowy, PINB postanowieniem z [...].09.2010r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na B.G. obowiązek dostarczenia, we wskazanym terminie, stosownej dokumentacji technicznej w tym: ekspertyzy budowlanej całego budynku magazynowo-biurowego powstałego z przebudowy wiaty drewnianej, oceny technicznej wykonanych robót i ich inwentaryzacji. W dniu [...].10.2010r. B.G. przedłożył żądana dokumentację techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych na obiekcie opracowaną przez inż. S.G.(legitymującego się właściwymi uprawnieniami budowlanymi). W związku z uwagami strony postępowania Z.M. inwestor przedłożył sporządzony przez inż. S.G. "Aneks do inwentaryzacji budowlanej w zakresie posadowienia budynku", zawierający opis dokonanych odkrywek fundamentów wraz z obliczeniami sprawdzającymi nośność zastosowanych rozwiązań a także poprawione rysunki rzutu i przekrojów fundamentów. Oceniający potwierdza, że wyniki badań odkrywek fundamentów potwierdzają trafność wniosków końcowych zawartych w ekspertyzie opracowanej we wrześniu 2010r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] PINB, odstąpił od nałożenia na B.G. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych przy przebudowie wiaty drewnianej zlokalizowanej na całej szerokości północnej granicy nieruchomości działki nr [...] na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących przebudowę w/w wiaty. Na skutek odwołania Z.M., decyzją z dnia [...].04.2011r. znak: [...], organ odwoławczy uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania jako dowód PINB dopuścił zeznania świadków, jednakże w przesłuchaniu nie uczestniczyła żadna ze stron postępowania. Ponadto organ powiatowy nie uwzględnił w sprawie, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy nieruchomości leżącej w obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W dniu [...].05.2011r., w związku ze zobowiązaniem do przedłożenia dokumentacji technicznej uzgodnionej z Konserwatorem Zabytków, inwestor przedłożył PINB decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2011r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru pod nr [...] zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta [...], w zakresie przebudowy wiaty drewnianej na budynek magazynowo-biurowy w obrębie działki nr [...], jako bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzone wykonanie robót w w/w zakresie bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto organ ponownie przesłuchał w charakterze świadków W.K. oraz J.T.. Z zeznań obydwu świadków wynika, iż w miejscu aktualnego budynku magazynowo-biurowego stała wiata o konstrukcji drewnianej w złym stanie technicznym, która była stopniowo rozbierana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odstąpił od nałożenia na B.G. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych przy wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudowie wiaty drewnianej zlokalizowanej na całej szerokości północnej granicy nieruchomości działki nr [...] na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących przebudowę w/w wiaty. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.M. powtórzył w zasadniczej części argumentację zawartą w odwołaniu od poprzedniej decyzji nr [...] PINB z dnia [...].02.2011r., podkreślając w szczególności, iż B.G. nie spełnia podstawowego warunku umożliwiającego legalizację robót budowlanych, tj. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe wynika z wyrażanego wielokrotnie w toku postępowania sprzeciwu Skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości wobec zabudowy. Z.M. wskazał na dokonaną przez organ błędną kwalifikację samowoli jako "przebudowy wiaty drewnianej na budynek magazynowy", podczas gdy inwestor dokonał samowolnie odbudowy i rozbudowy. Wskazał, że obiekt zlokalizowany jest na terenie objętym ochroną konserwatorską, tymczasem w sprawie brak jest jakichkolwiek uzgodnień z Konserwatorem Zabytków. Zwrócił uwagę także na brak ustaleń zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot postępowania PINB zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi doprowadzenie do zgodności z prawem, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych obejmujących przebudowę wiaty drewnianej zlokalizowanej na całej szerokości północnej granicy nieruchomości działki nr [...] na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami. Brak wymaganego pozwolenia uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, ustalony przez organ I instancji zakres robót spełnia definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z tymi definicjami przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przy czym w ramach robót związanych z przebudową dopuszcza się wykonanie nowych elementów konstrukcyjnych obiektu. Organ wskazał, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.01.2008r, sygn. akt IIOSK1927/2006). Mając powyższe na uwadze, w związku z zarzutem skarżącego o błędnej kwalifikacji omawianych robót, WINB stwierdził, iż ustalenia organu I instancji jednoznacznie wskazują, iż w obecnym kształcie i formie, uzyskanych w wyniku realizacji robót zwianych z przebudową przedmiotowy budynek stanowi jednolitą całość techniczno-użytkową o zwartej bryle przestrzennej, z której nie da się wydzielić samodzielnych części. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych obejmujących swoim zakresem przebudowę wiaty drewnianej, w świetle zebranych dowodów - nie występuje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Treść przedłożonej przez B.G. na żądanie organu dokumentacji technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych na obiekcie, jak również "Aneksu do inwentaryzacji budowlanej w zakresie posadowienia budynku", poprzedzona ustaleniami podjętymi w trakcie oględzin budynku przeprowadzonych przez organ z udziałem stron postępowania, jednoznacznie wskazuje, iż omawiane roboty związane z przebudową tego budynku wykonane zostały w sposób, który nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Stanowisko organu I instancji, oparte na wyniku przedłożonych na żądanie organu ocen technicznych sporządzonych przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, nie budzi w ocenie WINB wątpliwości. Ponadto organ odwoławczy potwierdził słuszność działań PINB w zakresie uzgodnienia stanowiska odnośnie wykonanej przebudowy wiaty z organem ochrony zabytków i stwierdził, że stanowisko WKZ zawarte w decyzji tego organu z dnia [...].05.2011r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru pod nr [...] zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta, w zakresie przebudowy wiaty drewnianej na budynek magazynowo-biurowy w obrębie działki nr [...], jako bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzone wykonanie robót w w/w zakresie bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, uprawniało organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia, jak w sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...].08.2011r. Organ ochrony zabytków nie podjął żadnych działań naprawczych w odniesieniu do w/w robót, do czego uprawniały go przepisy art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu należało uznać, iż organ zabytków nie wnosi uwag odnośnie wykonanych robót. WINB stwierdził także, że omawiana przebudowa spełnia wymagania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, iż wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym znajduje się przebudowany obiekt wiaty (uchwała Nr XXIX/154/08 Rady Miejskiej z dnia [...].03.2008r.). Położony jest on bowiem na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem "PU" dla terenu byłego zakładu [...], przyległych terenów parkowych oraz zabudowy mieszkaniowej położonej wzdłuż ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, wykonana przebudowa odpowiada ustaleniom szczegółowym określonym w § 11.9 (rozdział 7) w/w planu miejscowego. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił przyjęcie przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2011r. kończącej postępowanie. W/w przepis ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W omawianej sprawie przesłanki takie wystąpiły, przy czym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że dodatkowe zobowiązanie inwestora przez PINB decyzją z dnia [...].08.2011r. do zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło w sprzeczności z orzeczeniem organu o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych przy przebudowie w/w wiaty. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił w tym zakresie zaskarżoną decyzję, orzekając jednocześnie o braku takiego obowiązku. W związku z zarzutem skarżącego w kwestii stanu własności przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Osoby trzecie, jak również osoby posiadające przymiot strony w sprawie, mogą w tym zakresie bronić swoich praw przed sądem powszechnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17.03.2004r. sygn. akt IV SA 3442/02 - LEK nr 156960). Oznacza to, że ewentualne naruszenie prawa własności osób trzecich w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może być brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięć w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z.M., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i niedokonanie przez organ administracyjny w sposób wszechstronny i wyczerpujący oceny materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych przez B.G. na działce nr [...], - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz art. 48 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie mimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, iż roboty budowlane na działce nr [...] nie obejmowały przebudowy wiaty drewnianej, lecz tylko i wyłącznie budowę obiektu z przeznaczeniem produkcyjnym bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest, co do zasady, pod względem zgodności z prawem. Skarga podlegała uwzględnianiu albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na stosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania naprawczego wobec stwierdzonej samowoli budowalnej. Skarżący pismem z dnia [...] września 2009 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę obiektów posadowionych na działce nr [...]. W jego ocenie współwłaściciel nieruchomości – B.G. dokonał w warunkach samowoli budowlanej oraz bez jego zgody nadbudowy i rozbudowy budynków. Inwestor, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, eksploatuje budynki, w których instalacje stwarzają zagrożenie pożarowe i prowadzi w nich działalność produkcyjną. W toku postępowania, wszczętego na wniosek skarżącego, organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż wykonane przez B.G. roboty budowlane obejmujące swoim zakresem przebudowę wiaty drewnianej zlokalizowanej na całej szerokości północnej granicy nieruchomości działki nr [...] na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie organu wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego ani jego wyodrębnionej części, w związku z czym brak wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora tj. czy w istocie dokonał przebudowy istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), czy też zasadnie skarżący zarzuca, iż doszło do budowy nowego obiektu budowlanego (odbudowy, rozbudowy) w miejscu, w którym były jedynie pozostałości porozbiórkowe po uprzednio istniejącym obiekcie budowlanym (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem w zależności od charakteru dokonanych samowolnie robót budowlanych, ustawodawca odmiennie reguluje tryb postępowania naprawczego. Wskazać należy, iż tryb uregulowany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego co do zasady jest przewidziany dla naprawienia pewnych nieprawidłowości, nie tak jednak szkodliwych z punktu widzenia interesu publicznego, niestanowiących oczywistej samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia nowego obiektu budowlanego (lub jego części), w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie przepisów nieodnoszących się do rzeczywistego charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych, tj. w sytuacjach oczywistej samowoli budowlanej gdy zastosowanie winien mieć tryb uregulowany w art. 48 – wydanie decyzji w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, nie dające się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 900/10, Lex nr 992660). Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję "budowy" podaje art. 3 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym należy pod tym pojęciem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei pod pojęciem "remontu", zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podkreślenia wymaga, iż zakres przedmiotowy powyższych pojęć został ukształtowany funkcjonalnie, jest różnorodny. Często zatem dopiero szczegółowe ustalenie stanu faktycznego w indywidualnej sprawie, w tym charakteru wykonanych prac i stanu początkowego, od którego rozpoczynają się działania inwestora, pozwala prawidłowo określić i zakwalifikować prawnie charakter wykonanych robót budowlanych. Definicja budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) odnosi się zasadniczo do działań, których istotę stanowi stworzenie nowej substancji budowlanej, czyli niejako obiektu budowanego "od nowa". Taki stan powstaje bowiem wskutek wzniesienia nowego obiektu budowlanego, jak również w przypadku "odbudowy", przez którą należy rozumieć odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego (np. na skutek spalenia, rozbiórki zużytego technicznie obiektu) obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że "nadbudowa" polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowanie tej samej powierzchni zabudowanej. Przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario definicji "przebudowy" art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Nie ulega również wątpliwości, że niektóre z wymienionych form mogą wystąpić łącznie. Należy przypomnieć, iż definicja budowy w wersji pierwotnej obejmowała również "przebudowę" i "modernizację". Z uwagi jednak na odmienny charakter tego typu działań inwestycyjnych (nie powstaje znacząca, nowa substancja budowlana), elementy te zostały przez ustawodawcę usunięte z definicji legalnej pojęcia "budowy". "Przebudowa" stanowi obecnie odrębna kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), którą ustawodawca zdefiniował jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przedmiotem przebudowy może być zatem każdy istniejący obiekt budowlany. Polega ona na wykonaniu prac (robót budowlanych), których skutkiem jest jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ta właśnie istotna cecha skutkowała wyłączeniem przebudowy, z zakresu pojęcia "budowy". Wyróżnikiem prac składających się na "budowę" jest bowiem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy (vide Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 56-57). O tym, jakie parametry należy zaliczyć do "użytkowych", "technicznych" i "charakterystycznych", rozstrzygają normy prawne zawarte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadnicze znaczenie ma wszechstronne i wnikliwe ustalenie przez organy administracji okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności zakresu i charakteru robót budowlanych wykonanych przez inwestora. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uczyniły zadość temu obowiązkowi ustalając przedwcześnie i dowolnie, iż inwestor dokonał na działce nr [...] przebudowy wiaty drewnianej na budynek magazynowo-biurowy wraz z wewnętrznymi instalacjami. Zasadnie zatem skarżący zarzuca organom nadzoru budowlanego naruszenie prawa procesowego, w szczególności przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Na podstawie przeprowadzonych przez organ dowodów nie można bowiem ustalić rzeczywistego zakresu robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...], które doprowadziły do powstania spornego obiektu budowlanego (szeregu obiektów) w stanie jak stwierdzony podczas kontroli. Sporny pozostaje przede wszystkim "stan wyjściowy", który zapoczątkował roboty budowlane, i to zarówno co do określenia jaki obiekt ewentualnie był usytuowany przed przedmiotowymi robotami, jak również jego parametrów charakterystycznych. Okoliczności te mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania wykonanych samowolnie robót budowlanych jako podlegających trybowi naprawczemu uregulowanemu w art. 48 Prawa budowlanego lub w art. 50 i 51 tej ustawy. Przede wszystkim uwzględniając całkowicie sprzeczne stwierdzenia Z.M. i B.G. (współwłaścicieli nieruchomości, którzy prowadzili na spornym terenie wspólnie działalność gospodarczą) oraz znany organowi fakt toczącego się pomiędzy stronami sporu cywilnego organ administracji powinien doprowadzić do możliwie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego z udziałem innych źródeł dowodowych. W charakterze świadków przesłuchano jedynie dwie osoby, które nie podały w tym zakresie istotnych i jednoznacznych informacji. Skoro jednak strony prowadziły na tym terenie działalność gospodarczą i zatrudniały pracowników, z pewnością organ może przesłuchać takie osoby w charakterze świadków. Ponadto w okolicznościach sprawy niezbędne wydaje się być przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem współwłaścicieli, w trakcie której organ winien dążyć do sprecyzowania charakteru i zakresu wykonanych robót budowlanych, stanu nieruchomości przed wybudowaniem (odbudowaniem) lub przebudową spornego obiektu. Dodatkowo należy wezwać Z.M. i B.G. do wskazania osób, które wykonywały sporne roboty budowlane, a następnie przesłuchać te osoby w charakterze świadków. Do ustalenie stanu pierwotnego (przed przystąpieniem do wykonania spornych robót) może także przyczynić się przesłuchanie innych osób, które mogą posiadać wiedzę co do stanu technicznego i wielkości konkretnych obiektów w dacie zakupu spornej nieruchomości przez skarżącego, np. przedstawiciela zbywcy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotychczasowe oświadczenia stron wskazują, iż samowola budowlana stanowiąca przedmiot tego postępowania mogła być wykonywana niejako etapami. Aktualny stan zabudowy na działce nr [...] może zatem stanowić efekt końcowy zróżnicowanego zarówno czasowo, jak i co do charakteru, zakresu robót budowlanych. Nadto, w sytuacji gdy przeprowadzenie powyższych dowodów nie przyczyni się w wystarczającym zakresie do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyspecjalizowany organ administracji publicznej dysponuje także możliwością przeprowadzenia bardziej szczegółowych oględzin spornego obiektu budowlanego celem zweryfikowania podawanych przez strony informacji co do charakteru i rzeczywistego zakresu robót budowlanych przy wykonaniu (budowie, przebudowie) samowolnie obiektu (obiektów) budowlanego. Istnieje także możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Podkreślić bowiem należy, nie przesądzając wyniku dalszych ustaleń organów, iż w sytuacji gdyby prawdziwe okazały się twierdzenia skarżącego, iż B.G. w istocie dokonał budowy nowego budynku w miejscu, w którym istniały jedynie pozostałości poprzedniej zniszczonej konstrukcji, to z pewnością błędne byłoby kwalifikowanie takiego zakresu robót jedynie jako przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nadto z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń, iż na całej szerokości północnej granicy nieruchomości, przed przystąpieniem do robót budowlanych zlokalizowana była wiata drewniana. Nie jest w jakikolwiek sposób stwierdzone jaką konstrukcję miał ten obiekt budowlany, charakterystyczne parametry, jaki był konkretnie jego stan techniczny. Nadto skoro organy uznają, że była to "wiata drewniana", a nie budynek o konstrukcji drewnianej, to okoliczność ta również nie pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji zakresu robót jako "przebudowy", we wskazanym wyżej rozumieniu. Ponadto jeżeli samowolne roboty budowlane dotyczą kilku obiektów budowlanych okoliczności ich wykonania winny zostać szczegółowo określone. Nie można bowiem wykluczyć, iż z uwagi na zakres robót, mogą one podlegać różnej kwalifikacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy nie dokonał własnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a jedynie ograniczył się do wskazania, że ustalony przez organ pierwszej instancji zakres robót spełnia definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06). W stanie faktycznym sprawy rozstrzygniętej powyższym wyrokiem niesporne było, iż zakres robót budowlanych wykonanych samowolnie obejmował podwyższenie istniejącego budynku mieszkalnego o 2 metry i pokryciu nowym dachem z wykonaniem nowej więźby dachowej. Podkreślenia wymaga, iż Sąd dokonał analizy obowiązującej uprzednio treści art. 48 Prawa budowlanego, mającej bardziej restrykcyjny charakter i w okolicznościach tej sprawy skutkującej wydaniem nakazu rozbiórki, bez możliwości jej legalizacji w takim zakresie, jak przewidują przepisy obecnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "przy takim rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał zastosowania. Z ustaleń organów administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego. W tej sytuacji wykonanie nakazu rozbiórki "nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego" (bo tak został sformułowany nakaz) nie doprowadziłoby budynku do stanu sprzed popełnienia samowoli. Orzeczony nakaz nie miał więc nie tylko charakteru restytucyjnego ale wybitnie represyjny, gdyż w razie jego wykonania pozostałby obiekt pozbawiony dachu, a więc niebędący budynkiem mieszkalnym. Do wniosku takiego upoważnia definicja budynku zawarta w przepisie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wedle której dach jest integralnym, nierozerwalnym elementem budynku." Wobec powyższego brak jest podstaw, aby bez bliższej analizy okoliczności danej sprawy i charakteru robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bezrefleksyjnie ograniczyć się do prostego przeniesienia do okoliczności niniejszej sprawy motywów rozstrzygnięcia w powyższej indywidualnej i odrębnej sprawie. Organ odwoławczy nie dokonał porównania zakresu i charakteru robót wykonanych przez inwestora w przedmiotowej sprawie, nie ustalił jaki był początkowy stan, czy istniał obiektu budowlanego (nazwany wiatą drewnianą), którego "przebudowę" stwierdził, jaki był jego stan techniczny, wymiary, parametry charakterystyczne. Nie zostało prawidłowo i wszechstronnie wyjaśnione w szczególności to, czy przed przystąpieniem do robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, istniejący w tym miejscu uprzednio obiekt nie uległ zniszczeniu i niemal całkowitej rozbiórce (tak jak konsekwentnie zarzuca skarżący). Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do oceny charakteru obiektu "w obecnym kształcie i formie", jako budynku stanowiącego jednolitą całość techniczno-użytkową o zwartej bryle przestrzennej, z której nie da się wydzielić samodzielnych części. W ocenie Sądu, stany faktyczne oraz prawne sprawy stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz sprawy rozstrzygniętej cytowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2008 r. nie są tożsame. Nadto rozważania organu odwoławczego o konieczności wydzielenia samodzielnych części z powstałego obiektu budowlanego należy ocenić jako zupełnie dowolne i przedwczesne także i z tej przyczyny, iż organ nie dokonywał ustalenia okoliczności sprawy w zakresie braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Nie rozważał zatem ewentualnej konieczności wydania nakazu rozbiórki. Należy również uznać za zasadne zarzuty skarżącego co do prawidłowości ustalenia przez organy sposobu użytkowania spornych obiektów jako budynku o charakterze biurowo-magazynowym. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu nie jest wystarczający do jednoznacznego wykluczenia wykorzystywania obiektu także dla prowadzonej działalności produkcyjnej. Wobec podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego argumentów i zgłaszanych wniosków, z pewnością niewystarczające jest oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu z kontroli. W sytuacji gdy skarżący podnosi, że na przedmiotowej nieruchomości prowadził wspólnie z inwestorem działalność gospodarczą, a współwłaściciel prowadzi od wielu lat w spornym obiekcie budowlanym działalność polegającą między innymi na produkcji figur ogrodowych, okoliczność ta wymaga szczegółowego ustalenia za pomocą stosownych środków dowodowych. Brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolną, musi być dokonana, zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien zastosować się do powyższych wskazówek i przedstawionej oceny prawnej. Pobocznie z uwagi na treść zarzutów skarżącego odnośnie niewyrażenia przez niego zgody, jako współwłaściciela nieruchomości, na wykonanie przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych wskazać należy, iż w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia organu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym już po samowolnym wykonaniu robót budowlanych. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianej kwestii, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy w pełni zaakceptować. W toku postępowania naprawczego brak jest bowiem podstaw do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 opubl. ONSAiWSA 2011/2/22, podjętej z wniosku RPO o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w związku z pojawiającymi się wcześniej rozbieżnościami w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 tej ustawy oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA podkreślił, iż w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako sprawy cywilne, bez potrzeby angażowania w ten spór organów administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.