II SA/Go 901/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2018 r., nr XXXIX/219/18 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na 2018 rok" I. stwierdza nieważność § 4 ust 1 pkt 3 i 4, § 6 i § 9 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. Rada Miejska w dniu 19 marca 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/219/18 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na 2018 r. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g" oraz 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840), dalej jako "u.o.z.". Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa. Pismem z dnia [...] października 2018 r. skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając istotne naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez bezpodstawne ujęcie w § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały postanowienia dotyczącego prowadzenia działań edukacyjnych mających na celu zapobieganie bezdomności zwierząt przez pracowników gminy i jej jednostek podległych, - art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego i nie uregulowanie w sposób precyzyjny i konkretny wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, mających na celu zapewnić opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiec bezdomności zwierząt, poprzez nie wskazanie lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów - § 4 ust 1 pkt 3 załącznika do uchwały, - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w uchwale zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz nie wskazanie ile środków pieniężnych na ten cel zostanie przeznaczonych - § 5 załącznika do uchwały - art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 8 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem poprzestając na określeniu kwotowym 25.000 zł, gdy tymczasem ustawa obliguje do przedstawienia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych na poszczególne cele wskazane w ustawie - zestawienie planowanych wydatków. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość i sposób finansowania programu. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów. Uchwała Rady Miejskiej jest niezgodna z treścią art. 11a u.o.z. i jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na Gminę, a w znacznej części zawiera wyłącznie cele Gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez Radę programu określonego przez ustawodawcę w ww. przepisie ustawy. Prokurator wskazał, iż już na etapie podejmowania uchwały Rada powinna wskazać lekarza - weterynarii lub przychodnię weterynaryjną odpowiedzialną za usypianie ślepych miotów, a takiego wskazania w załączniku do uchwały nie ma (§ 4 ust 1 pkt 3). Dokonując oceny przedmiotowej uchwały skarżący uznał, iż naruszyła ona zaskarżonym aktem art. 11a ust 5 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizacją. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska zabezpieczyła na realizację programu kwotę 25 000 zł. Nie określiła jednak już sposobu wydatkowania tych środków na konkretne cele wskazane w ustawie.  Odpowiadając na skargę organ poinformował, iż stosownie do zgłoszonych przez Prokuratora zarzutów, Rada podjęła pracę nad zmianą zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę z tą modyfikacją, iż cofa skargę w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika do wskazanej uchwały, a nadto zaskarża § 4 ust. 1 pkt 4, § 6 i § 9 załącznika. W ocenie Prokuratora Okręgowego uregulowania zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika do skarżonej uchwały nie wykraczają poza uregulowanie ustawowe określone w art. 11a ust. 2 u.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - bowiem ustawą z dnia 15 listopada 2016 roku zmieniającą ustawę ochronie zwierząt z dniem 6 stycznia 2017 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102) przez art. 1 pkt 2 lit. a zmieniono treść art. 11a ust. 2 zdanie wstępne u.o.z. przez dodanie słów "w szczególności" co spowodowało, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera otwarty katalog zadań, tj. może określać także inne zadania, niż wskazane priorytetowo w ustawie. Zasadność zarzutu aktualizowałaby się w sytuacji sprzed nowelizacji ustawy. W ocenie Prokuratora Okręgowego Rada w § 4 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, realizującego zadanie gminy w postaci usypiania ślepych miotów. Z zapisów poprzedzających ten przepis wynika, że być może w zamyśle Rady miał to być jeden z lekarzy lub obaj wymienieni we wcześniejszych przepisach Regulaminu w zależności od konkretnego kryterium. Rada nie określiła tego kryterium w uchwale. Kontrolowana uchwała narusza istotnie prawo przez to, że nie zawiera także w § 4 ust. 1 pkt 4 załącznika skonkretyzowania podmiotu uprawnionego do odławiania bezdomnych zwierząt. Poprzestano jedynie na zapisie o powierzeniu tego zadania "osobie do tego uprawnionej". W § 6 załącznika do uchwały nie wskazano konkretnego weterynarza, który będzie zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, poprzestając na zbyt ogólnikowym stwierdzeniu, że obowiązki te pełni lekarz weterynarii działający na zlecenie gminy. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada pominęła obligatoryjny element uchwały nie określając sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. Zapis przewidujący wyłącznie ogólną kwotę środków finansowych przeznaczonych na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami i zapewnienie w § 9, że przewidziane środki wydatkowane będą zgodnie z przepisem ustawy nie wypełnia delegacji ustawowej, określonej w art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem nie wyjaśnia sposobu wydatkowania środków, tj. konkretnego wykazania jak rozdysponowana będzie przewidziana w programie kwota w odniesieniu do poszczególnych zadań. Na rozprawie sądowej w dniu 6 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej cofnął skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 5, § 5, § 8 i wniósł o stwierdzenie nieważności w części to jest jej § 4 ust.1 pkt 3 i 4, § 6, § 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2018 r. nr XXXIX/219/18 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na 2018 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 3 i 5, § 5, § 8 załącznika, jednakże przed przeprowadzeniem rozprawy sądowej, w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu –7 stycznia 2019 r.), Prokurator Okręgowy złożył oświadczenie o cofnięciu skargi w części dotyczącej §4 ust. 1 pkt 5 załącznika a nadto zaskarżył § 4 ust. 1 pkt 4, § 6, § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na rozprawie sądowej w dniu 6 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej cofnął skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 5, § 5, § 8 i wniósł o stwierdzenie nieważności w części to jest jej § 4 ust.1 pkt 3 i 4, § 6, § 9. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Zgodnie z art. 60 skarżący może cofnąć skargę, przy czym cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie wniesionej do sądu skargi oznacza rezygnację strony z kontynuowania postępowania sądowoadminstracyjnego i stanowi ono urzeczywistnienie zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem tego postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych (por. B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, s. 159). Skarżący Prokurator cofnął wniesioną do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2018 r. w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 5, § 5, § 8 załącznika do uchwały. Po analizie akt sprawy oraz złożonego oświadczenia, Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek kwalifikujących cofnięcie skargi jako niedopuszczalne. Tym samym związany cofnięciem skargi, postępowanie sądowe we wskazanym zakresie postanowił umorzyć. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo, iż cofnięcie skargi służyć ma obejściu prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II wyroku. Odnosząc się natomiast do zgodności z prawem § 4 ust.1 pkt 3 i 4, § 6, § 9 załącznika do uchwały z dnia 19 marca 2019 r., wniesioną przez Prokuratora w tym zakresie skargę należało uznać za zasadną. Artykuł 11a u.o.z. stanowi, że rada gminy, wypełniając obowiązek wskazany w art. 11 ust. 1, czyli obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skuteczna realizacja wskazanych w ww. przepisach zadań wymaga dokładnego skonkretyzowania sposobu ich realizacji. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinna zatem zawierać elementy wskazane wyżej jako elementy obligatoryjne wraz ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/17, Lex nr 2424168). W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (vide: wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, i z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOIS). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się w orzecznictwie, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 799/17, CBOIS). W § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wskazano, że w celu przeciwdziałania bezdomności zwierząt planuje się wykonywanie m.in. usypianie ślepych miotów, jednakże tylko do piątego dnia życia, dla których nie można znaleźć właściciela. W ocenie sądu Rada Miejska powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty, którym powierza realizację zadań przewidzianych w tej uchwale. Wprawdzie Rada w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu wskazała konkretnych lekarzy weterynarii, lecz wyznaczonych do zadań innych niż usypianie ślepych miotów. Nie można zatem domniemywać, który z wymienionych lekarzy weterynarii będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, dla których nie można znaleźć właściciela. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie w treści § 4 ust. 1 pkt 3 konkretnego zakładu leczniczego zajmującego się usypianiem ślepych miotów, narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu, co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Podobnie w § 4 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały nie zawarto informacji, co do podmiotu, który będzie uprawniony do wyłapywania bezdomnych zwierząt. Samo wskazanie przez Radę "osoby do tego uprawnionej", bez skonkretyzowania podmiotu, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. W zapisach Programu brak jest szerszej regulacji wykonywania tego ustawowego zadania poprzez określenie choćby podstawowej procedury postępowania w przypadku wystąpienia konieczności odłowienia bezdomnego zwierzęcia - kto, komu i gdzie powinien zgłosić taki fakt i kto jest odpowiedzialny za odłowienie takiego zwierzęcia. Samo wskazanie gdzie zostanie skierowane odłowione zwierzę, jest niewystarczające do wyczerpania delegacji ustawowej. Ponadto § 6 Regulaminu nie wypełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie lekarza weterynarii, do którego można kierować się ze zwierzęciem, które uległo wypadkowi drogowemu. W ocenie Sądu poprzestanie na stwierdzeniu, że obowiązki te pełni lekarz weterynarii działający na zlecenie gminy, jest zbyt ogólnikowe i również nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji zadań określonych w art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Jeśli chodzi o przepis § 9 Regulaminu to zarzut skargi również zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację (co Rada określiła w § 8), ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też, w ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 25.000 złotych. Zdaniem sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O umorzeniu postępowania, wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie, orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Cofnięcie było w pełni dopuszczalne, co wynika również z tego, że zarzuty w cofniętym zakresie nie są podzielane przez tutejszy sąd.