II SA/Go 91/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXIV/119/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18 ust. 1. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr XXIV/119/2012 Rada Gminy na podstawie art. 35 ust. 1, 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie powzięcia uchwały, dalej u.s.g.) uchwaliła statut sołectwa [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Okręgowy, zaskarżając ją w części dotyczącej: § 3 ust. 2, w zakresie zwrotu w szczególności, § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18 ust. 1., zarzucając istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez: - przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu, - przyjęcie w § 4 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa, - przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa, że rada sołecka jest organem sołectwa, - przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego, - przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepis ten określa zadania sołtysa, - nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 statutu sołectwa na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej, - określenie w § 17 statutu sołectwa zadań rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy stwierdził, że nie kwestionuje wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności: § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 – w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 2. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności: § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 oraz § 17 w/w statutu. W uzasadnieniu Wójt podniósł, że literalna wykładnia art. 35 i 36 ust. 2 u.s.g. nie wprowadza wprost nakazu ustalania w statucie sołectwa zadań i kompetencji sołectwa oraz jego organów w sposób enumeratywny. Ograniczenia na które powołał się skarżący, zdaniem organu wynikają z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Wójt zgodził się ze skarżącym w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 – w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 2. Organ nie podzielił natomiast stanowiska wyrażonego w skardze w kwestii stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust.1 i § 17 statutu. Wskazał, że uprawnienie sołtysa do zwołania posiedzenia rady sołeckiej nie narusza prawa, skoro rada jest organem wspomagającym działalność sołtysa (§14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust.1). Zdaniem organu nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 17 statutu, w którym określono kompetencje rady sołeckiej. Art. 35 ust. 3 u.s.g. nie zawiera zamkniętego katalogu uregulowań, jakie powinny być zawarte w statucie sołectwa co oznacza, że rada gminy może regulować w statucie jednostki pomocniczej gminy również inne kwestie niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki pomocniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W rozpatrywanej sprawie skargi zostały wniesione przez Prokuratora Okręgowego. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Przedmiot kontroli sądowej stanowiła opisana na wstępie uchwała Rady w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły m.in. przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż uchwała rady gminy w przedmiocie nadania statutu sołectwu stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu trafnie Prokurator zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca użył wspomnianego powyżej zwrotu co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21, z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21, a także wyroki WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21, P. Chmielnicki /red./, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35). Prokurator zakwestionował również § 5 ust. 1 pkt 3, który przyznaje radzie sołeckiej status organu sołectwa oraz § 17 zaskarżonej uchwały, określający zadania rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W odniesieniu do powyższego zapisu wskazać należy, iż jak wynika z art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario, rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcję o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest to gremium utworzone w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Tymczasem statut sołectwa powinien określać organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Z uwagi zatem na fakt, iż ustawa nie przewiduje możliwości przypisania radzie sołeckiej samoistnych kompetencji, określenie ich w § 17 zaskarżonej uchwały uznać należało za nieprawidłowe jako pozostające w oczywistej sprzeczności z u.s.g. i to nawet w sytuacji, gdy mieściły się one w pojęciu "współpracy z sołtysem" czy też "wspomagania sołtysa" (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 433/23, III OSK 657/23, M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Sąd podzielił zarzuty Prokuratora odnośnie § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały określające odpowiednio, iż do kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej oraz przewodniczenie jej posiedzeniom. W odniesieniu do powyższych zapisów statutów sołectw należy zwrócić uwagę, że literalne brzmienie przywołanego wyżej art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, w myśl której przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, by osoba nie będąca przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23 oraz III OSK 557/23). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, i § 18 ust. 1.