II SA/Go 910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrza decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8, art. 50 ust. 4, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1769 ze zm, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.), § 1 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2015 poz. 1058 – określanego dalej jako r.z.k.d), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189 poz. 1598 – określanej dalej jako r.s.u.o.), 1. przyznał A.S. na syna K.P. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin miesięcznie po 2 godziny tygodniowo od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. - realizator: Centrum Medyczne [...] - w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Opiekun dziecka A.S. uzgodni. z wykonawcą usług szczegóły dotyczące terminów i czasu usług w ciągu miesiąca. .Z uwagi na stan zdrowia syn wymaga specjalistycznej pomocy innych osób w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zgodnie z umową nr [...] zawartą pomiędzy OPS a Centrum Medycznym [...] pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 75,00 zł. Ustalono procentową odpłatność za jedną godzinę usługi w wysokości 7% rzeczywistych kosztów, co po przeliczeniu daje 5,25 zł za godzinę. Biorącym świadczenie jest K.P.; 2. odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: logopedii, pedagoga i hipoterapii. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na następujący stan faktyczny: "przyczyny: długotrwała choroba i niepełnosprawność - dochód rodziny wynosi ogółem: 3.494,00 zł,- kryterium dochodowe rodziny składającej się z: A.S., R.P., K.P., B.P. wynosi : 2.056,00 zł, - dochód na osobę w rodzinie wynosi: 873,50 zł . Ośrodek Pomocy Społecznej zawarł z Centrum Medycznym [...] umowę nr [...] dotyczącą przyjęcia do realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej. Zadanie polega na realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych dla dziecka K.P.. Wymienione specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują czynności: rehabilitację fizyczną i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zgodnie z umową koszt jednej godziny usług wynosi 75,00 zł. Na podstawie r.s.u.o.(...) odpłatność wynosi 7 % rzeczywistych kosztów tj. 75,00 zł x 7 % = 5,25 zł za godzinę. Na podstawie r.k.z.d. kryterium dochodowe wynosi: dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 zł a dla osoby w rodzinie 514,00 zł". Następnie organ podał, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, które świadczone są w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Podkreślił ponadto, że świadczenia te mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz ustawie z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. nr 111, poz. 535 ze zm. – aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1878 ze zm. – określanej dalej jako u.o.z.p.). Organ I instancji wskazał, że syn wnioskodawczyni uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Placówka ta obejmuje kształceniem, wychowaniem i rewalidacją dzieci niepełnosprawne intelektualnie. Syn wnioskodawczyni korzystał do tej pory z terapii logopedycznej, terapii sensorycznej, integracji i zajęć rewalidacyjnych. W trakcie zajęć przedszkolnych stosowano elementy kształtowania umiejętności społecznych i interpersonalnych oraz samoobsługowych. Organ zauważył, że w celu zapewnienia zabiegów z zakresu rehabilitacji ruchowej, logopedycznej oraz ćwiczeń z zakresu integracji sensorycznej wskazane byłoby wykorzystanie możliwości jakie w tym zakresie dają placówki służby zdrowia. W tej sprawie zdaniem organu I instancji należałoby kontaktować się z Poradnią Rehabilitacji przy SP ZOZ, Zespołem Rehabilitacji Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej oraz placówką medyczną A. Organ zwrócił również uwagę, że syn strony K. korzysta z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w ramach pobytu w Przedszkolu Specjalnym przy SOSW. Ponadto od grudnia 2017r. został objęty dodatkowymi zajęciami z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju w ramach realizacji porozumienia "Za życiem" nr [...] w zakresie zapewnienia realizacji zadań wiodącego ośrodka koordynacyjno - rehabilitacyjno - opiekuńczego w obszarze powiatu zielonogórskiego. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania nie mogą być realizowane z uwagi na ograniczone możliwości kadrowe. Zatrudnieni w ośrodku specjaliści z zakresu rehabilitacji i terapii ze względu na ogrom pracy w ŚDS nie są w stanie wykonać usług w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Mając na względzie potrzeby w zakresie rehabilitacji ruchowej dla dziecka i trudności w ich realizacji w ilości 8 godzin tygodniowo organ przychylił się do wniosku i przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w zakresie rehabilitacji ruchowej i usprawnienia zaburzeń funkcji organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie, po 2 godziny tygodniowo. W związku z tym, że K.P. korzysta ze wsparcia systemu oświaty w zakresie integracji sensorycznej, logopedy pedagoga, jak również ma możliwość korzystania ze specjalistycznych placówek oferujących tego typu wsparcie odmówiono przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: logopedii, pedagoga, hipoterapii. W ocenie organu analiza zakresu wnioskowanych usług specjalistycznych w kontekście potrzeb dziecka stwierdzonych w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim jest utrudniona z powodu niewyczerpania wszystkich możliwości wynikających z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej oraz ustalania wymiaru zajęć terapeutycznych z systemu oświaty na kolejny rok szkolny zawartych w IPET, jak również odmowy złożenia oświadczenia o pozyskanym wsparciu z innych źródeł np. fundacji. W zakresie hipoterapii, z której syn strony korzysta odpłatnie, organ uznał, iż należy zwrócić się o dofinansowanie z PFRON. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.S. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz do wydania merytorycznej decyzji. Strona podała, iż na wezwanie organu złożyła oświadczenie na piśmie, szczegółowo wyliczając zajęcia jakie odbyły się w placówce A od dnia [...] lipca 2018 r. i przedłożyła zaświadczenie z tejże placówki o ilości zajęć jakie planowane są od września. Ponadto wezwana przez organ złożyła oświadczenie odnośnie terapii z jakiej korzysta za własne fundusze. Natomiast odnośnie zajęć odbywających się w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym zobowiązała się określić tuż po otrzymaniu planu zajęć i IPET -u. A.S. podała, iż organ ustalił, że jej syn K.P. uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie było planu zajęć jaki ma obowiązywać w roku szkolnym 2018/2019. Ustalono to na radzie pedagogicznej w dniu [...] września 2018 r. Nie wzięto pod uwagę oświadczenia strony, z którego wynika, że plan zajęć przedstawi zaraz po ustaleniu przez SOSW zajęć jakie K.P. będzie miał w przedszkolu w bieżącym roku szkolnym. Jednocześnie strona podniosła, iż zarzucono jej, że nie złożyła oświadczenia o pomocy finansowanej z organizacji pozarządowych np. fundacji, jednakże jej zdaniem wsparcie fundacji jest dobrowolne i nie zwalnia organów państwa z udzielania pomocy. Taki zarzut zawarty w decyzji, w ocenie strony, nie znajduje podstawy prawnej oraz jest sprzeczny z organizacją i funkcjonowaniem organów pomocy społecznej zobowiązanych do pomocy. A.S. odniosła się ponadto do twierdzeń organu odnośnie dostępności świadczeń w placówkach w [...]. Zdaniem strony organ, nie dokonał weryfikacji jednostek, które podał w swoim uzasadnieniu i nie wziął pod uwagę jej oświadczeń. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoje decyzje, organ nie wyjaśnił również motywów jakimi kierował się przyznając tylko 2 godziny rehabilitacji fizycznej oraz nie wyjaśnił dlaczego nie przyznał wnioskowanych przeze nią terapii w zakresie SI, hipoterapii, logopedy i pedagoga. Strona wskazała ponadto, iż argument organu I instancji, że za odmową przyznania pomocy, przemawiają ograniczone możliwości kadrowe Ośrodka Pomocy Społecznej nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych. Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są zadaniem zleconym i finansowanym w całości przez budżet państwa. W związku z tym organ powinien ogłosić zapytanie ofertowe w celu realizacji zadania zleconego, gdyż jest to jego obowiązkiem. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 50 ust. 1, ust. 4, 6 i 7, art. 51, 51a ust. 1 i 2 u.p.s., art. 1, art. 7 u.o.z.p., § 2 pkt 3 i pkt 5 r.s.u.o. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz przytoczyło podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, m.in treść art. 50 u.p.s i § 2 r.s.u.o. podkreślając, iż przyznanie żądanej przez A.S. pomocy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kolegium podało, że wnioskodawczyni domagała się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna K.P. w zakresie terapii: fizjoterapii - 8 godzin tygodniowo, logopedy - 4 godziny tygodniowo, pedagoga - 4 godziny tygodniowo, SI - 4 godziny tygodniowo, hipoterapii - 4 godziny tygodniowo - łącznie w wymiarze 24 godzin tygodniowo. Organ odwoławczy stwierdził, iż jest poza sporem, że u syna odwołującej zgodnie ze zleceniem przez lekarza specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] kwietnia 2018 r. rozpoznano zachowania aspołeczne z opóźnionym rozwojem psycho-ruchowym i upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym w przebiegu hipoplazji mózgu. Lekarz specjalista psychiatrii stwierdził, że ze względu na stan zdrowia (schorzenie, niepełnosprawność) zaleca się korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w tym zwłaszcza: kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenia treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspierania, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z Centrum Medycznego, Poradnia Logopedyczna z dnia [...] maja 2018 r., z którego wynika, że ze względu na brak możliwości sprzętowych terapia z dzieckiem w gabinecie jest bardzo trudna do przeprowadzenia. Zaleca się gabinety przystosowane do pracy z tego typu dysfunkcjami. Kolegium przywołało za organem I instancji, że K.P. uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego i podało na jakie uczęszcza zajęcia. Ponadto, że dziecko uczęszcza także do Przedszkola Specjalnego przy SOSW. Zajęcia, w tym m.in. rewalidacyjno – wychowawcze, prowadzone w przedszkolu ujęte zostały w indywidualnym programie edukacyjno-terapeutycznym (IPET), są realizowane w trakcie bieżącej pracy z dzieckiem i zmieniane w zależności od potrzeb i możliwości chłopca. K.P. został objęty dodatkowymi zajęciami z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju w ramach porozumienia "Za życiem" w zakresie zapewnienia realizacji zadań wiodącego ośrodka koordynacyjno-rehabilitacyjno-opiekuńczego. Od lipca 2018r. K.P. korzystał z trzech kompleksowych terapii w zakresie: logopedii, psychologii, fizjoterapii i hydromasażu w ramach terapii Ośrodka A (zaświadczenie z dnia [...] lipca 2018 r.). Od [...] września 2018 r. w placówce tej dziecko ma stały dzień i stałe godziny terapii w zakresie ruchowym, logopedycznym, psychologicznym i pedagogicznym. Następnie Kolegium podało, że z załączonej do akt przedmiotowej sprawy dokumentacji wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o rozważenie możliwości zajęć w domu dziecka. Przychodnia świadczy usługi rehabilitacyjne i logopedyczne. Logopeda pomimo trudności lokalowych nie odmówił prowadzenia terapii z dzieckiem. OPS zwrócił się także z pismem o objęcie K.P. hipoterapią w Stajni [...]. W ocenie składu Kolegium właściwym byłoby maksymalne wydłużenie pobytu dziecka w Przedszkolu Specjalnym, jeżeli istnieje taka możliwość i zapewnienie tam dziecku dodatkowych zajęć rehabilitacyjnych ze specjalistami, tym bardziej, że sam pobyt dziecka wśród rówieśników jest formą terapii. Wobec powyżej przedstawionych dowodów – w ocenie Kolegium - organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium podało, że z akt sprawy wynika również, że pomimo odmowy uwzględnienia w całości wniosku A.S., jej rodzina nie została pozbawiona pomocy udzielanej ze środków publicznych pozostających w dyspozycji organu I instancji. W chwili obecnej odwołująca ma bowiem przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.477 zł miesięcznie, świadczenie rodzicielskie w wysokości 329 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny na syna w kwocie 153 zł . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A.S., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 u.p.s., przepisów r.s.u.o. , art. 7, art. 7a. art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), które to normy prawa obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż organy obu instancji rozpatrywały sprawę w oparciu o § 2 pkt 5 r.s.u.o.. dotyczący specjalistycznej usługi, o którą nie wnioskowała, tym samym organy zmieniły treść jej żądania w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek dotyczył bowiem usług o których mowa w § 2 pkt 1 i 3 lit. b r.s.u.o. W konsekwencji postępowanie skupiło się na innym rodzaju specjalistycznej usługi. Skarżąca zarzuciła ponadto brak ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji. Wniosek dotyczył specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie pedagoga- 4 g/tydzień, logopedy – 4 g/tydzień, hipoterapii- 4 g/tydzień, integracji sensorycznej - 4 g/tydzień. W zaświadczeniu lekarskim wyraźnie lekarz wskazuje na wymiar ponad otrzymywaną już pomoc z innych systemów, co zdaniem strony zostało załatwione milcząco. Organ ustalił, iż dziecko korzysta z innych systemów w zakresie logopeda - 1 g/tydzień, integracja sensoryczna - 0,5 g/tydzień, gimnastyka korekcyjna - 0,5 g/tydzień, psycholog - 0,5 g /tygodniowo, wczesne wspomaganie rozwoju – 2 g/tydzień, hipoterapia - 0,5 g/tydzień. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto stwierdziła, że organy naruszyły również art. 153 p.p.s.a, w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie z dnia 23 maja 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 246/18 wydanym w tożsamym przedmiocie oraz w tym samym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przyznania A.S. świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K.P.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.s. i r.s.u.o. W myśl art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6 u.p.s.). Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług określa r.s.u.o., wydane na podstawie delegacji określonej w art. 50 ust. 7 u.p.s. Przede wszystkim należy wskazać, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przez skarżącą wyrok WSA w Gorzowie z 23 maja 2018 r., II SA/Go 246/18 wydany był w innej, choć niewątpliwie w bardzo zbliżonej sprawie. Dotyczył bowiem innego wniosku skarżącej o specjalistyczne usługi opiekuńcze, obejmujące inny okres oraz zakres, a zatem cytowany przepis nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej wniosek z [...] maja 2018 r. w swojej podstawie prawnej wskazywał § 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a i b oraz pkt 5 r.s.u.o. Stąd zarzut skargi dotyczący zmiany treści żądania strony również był niezasadny. W postępowaniu w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, a zatem usług dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w u.p.s. - o ile ustawa ta nie stanowi inaczej - przepisy k.p.a., w tym art. 7, art. 79a § 1 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (art. 14 u.p.s.). Rozstrzyganie w tych sprawach wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a). Organu obu instancji zaniechały udzielenia takich informacji skarżącej. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoje decyzje organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny motywów, jakimi kierowały się ograniczając przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze tylko do rehabilitacji fizycznej i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu to tylko w wymiarze 8 godzin miesięcznie, a nie jak tego żądała skarżąca w wymiarze 8 godzin tygodniowo. Organy nie odniosły się w sposób wyczerpujący również do pozostałych żądań i twierdzeń skarżącej dotyczących przyznania usług w zakresie rehabilitacji logopedycznej, pedagogicznej, SI oraz hipoterapii i nie poczyniły w tej części wystarczających ustaleń. W ocenie Sądu nie przeprowadzono rzetelnej analizy czy w zakresie powyższych usług syn skarżącej ma realną możliwość ich uzyskania z systemu opieki zdrowotnej czy w jednostek wskazanych w art. 7 u.o.z.p. W konsekwencji należy uznać, że organy w sposób sprzeczny z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w znacznie mniejszym zakresie niż wynikało to z wniosku skarżącej. Oczywiście nie budzi wątpliwości, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. Jednak tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, gdyż organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić go w aktach. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (por. wyroki NSA z: 16 listopada 1999 r., II SA 7900/98, 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01). W ocenie Sądu organ odwoławczy, który z uchybieniem powyższych przepisów uchylił się od rzeczywistego ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty , zgodnie z zasadami wynikającym z art. 15 i art. 136 k.p.a., a powyżej wskazane naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. A.S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie synowi K.P. specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie przedłożonego zlecenia specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystawionego przez lekarza specjalistę psychiatrii z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Poradnia Zdrowia Psychicznego dla Dzieci i Młodzieży. Z powyższego zlecenia wynika, że u K.P. rozpoznano "zachowania aspołeczne u dziecka z opóźnionym rozwojem psychoruchowym i upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym w przebiegu hipoplazji mózgu". Ze względu na stan zdrowia dziecka lekarz zlecił 24 godziny tygodniowo dodatkowych usług specjalistycznych oprócz dotychczas przewidzianej rehabilitacji w ramach usług z NFZ i zajęć prowadzonych w szkole, a mianowicie pedagog – 4 g/tydzień, logopeda - 4g /tydzień, hipoterapia- 4g /tydzień, integracja sensoryczna- 4 g /tydzień). Zaświadczenie to wydano na okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Podkreślić należy, iż te dodatkowe świadczenia mogą zostać przyznane – zgodnie z § 3 pkt 3 r.s.u.o. w odniesieniu do rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu jedynie w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135, z późn. zm.). Przy czym organ pomocy społecznej nie może poprzestać na ustaleniu, czy rehabilitacja objęta wnioskiem jest wymieniona w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jest obowiązany ustalić czy wnioskodawca ma możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej oraz stwierdzić czy świadczenia te zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r. II SA/Lu 505/10). Ponadto stosownie do § 3 pkt 5 r.s.u.o. zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, może nastąpić w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 u.o.z.p., w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej, podmiotach leczniczych oraz rodzinie. W związku z tym organy rozpoznające sprawy powinny były w sposób precyzyjny ustalić w jakim zakresie syn skarżącej może uzyskać żądane przez niego usługi w ramach świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz w jednostkach wskazanych w art. 7 u.o.z.p. Organy powinny były również - w sposób niebudzący wątpliwości - ustalić gdzie i z jakich form rehabilitacji wskazanych w zaświadczeniu świadczeń niepełnosprawne dziecko może i czy korzysta, ewentualnie jakie przeszkody to uniemożliwiają. Tak się jednak nie stało, na co wskazuje analiza akt administracyjnych na podstawie, których orzekł Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz samych rozstrzygnięć organów obu instancji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem karta świadczeń A.S. z OPS, kwestionariusz aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2018r., karta informacyjna OPS na temat dochodu rodziny, umowa nr [...] zawarta pomiędzy OPS a Centrum Medycznym na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla dziecka K.P.. Ponadto jest również oświadczenie A.S. z [...] sierpnia 2018 r., że jej syn oprócz rehabilitacji w ramach NFZ korzysta z kinezyterapii, turnusów rehabilitacyjnych, terapii wodnej i hipoterapii opłacanych z własnych środków. Skarżąca podała także, że dodatkowe zajęcia z programu "Za życiem" i odbywające się w ramach kształcenia specjalnego w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym zostaną przedstawione na początku roku szkolnego, tj. we wrześniu. Na dzień składania oświadczenia strona nie znała programu jaki zostanie ustalony dla jej syna. Skarżąca zobowiązała się do uzupełnienia oświadczenia po zapoznaniu się z IPET. Brak ustalonych form oraz tygodniowego wymiaru zajęć na koniec sierpnia 2018 r. potwierdza również pismo SOSW z dnia [...] sierpnia 2018 r. Kolegium podało również, że syn skarżącej uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, a z informacji uzyskanej z tej placówki wynika jakimi formami wsparcia objęte jest dziecko i w jakim wymiarze godzinowym. W aktach sprawy nie ma takiego dokumentu. Jest tylko pismo tego Ośrodka, że na koniec sierpnia 2018 r. nie wiadomo jeszcze jakimi formami oraz wymiarem tygodniowym zajęć będzie objęty K.P.. W sytuacji gdy organ II instancji odnosi się do liczby godzin usług, którymi objęty jest syn skarżącej, winien w tej kwestii oprzeć się na zgromadzonym w aktach sprawy materialne dowodowym, a nie wyjaśnieniu organu I instancji przekazanym jako stanowisko do odwołania. Tymczasem organ odwoławczy nie zgromadził jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, podobnie jak dla zweryfikowania innych okoliczności wskazywanych gołosłownie przez organ I instancji w piśmie z [...] września 2018 r. Pytania do placówek o dostępność terapii dla syna skarżącej były wysyłane po 9 sierpnia 2018 r., a decyzję wydano w dniu [...] sierpnia 2018r., nie czekając na odpowiedź. I tak w przypadku Stajni [...] Kolegium jedynie wskazało, iż zwrócono się do tego podmiotu w sprawie możliwości świadczenia usługi hipoterapii, co w żaden sposób nie świadczy, iż w istocie taka usługa może być świadczona. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Ośrodka Rehabilitacji Dziennej A, z którego wynika, że K.P. korzysta z zajęć psychologicznych, pedagogicznych i logopedycznych minimum 2 godziny tygodniowo, a pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. ośrodek ten informuje, że syn skarżącej jest objęty opieką od [...] lipca 2018 r. i od tego czasu (5 tygodni) korzystał 3 razy z kompleksowej terapii, co nijak się ma do wcześniejszej informacji o 2 godzinach tygodniowo. Kolegium nie wyjaśniło tych rozbieżności. Uzasadnienie organu odwoławczego, skupia się na akcentowaniu zasady subsydiarności pomocy społecznej i wykazywaniu dotychczasowych rozmiarów udzielonej pomocy. Nie negując zasadności uwag o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie pomocy społecznej Sąd zauważa jednak, że korzystanie przez skarżącą ze świadczeń finansowanych z pomocy społecznej jest jej zdaniem wynikiem braku niezbędnych świadczeń realizowanych w ramach innych systemów. Okoliczność ta jednak nie została rzetelnie zweryfikowana. Trzeba pamiętać, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia stanowią jedną z form świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. m u.p.s.). Zwrócić przy tym należy uwagę, że wśród tego rodzaju świadczeń ustawodawca wyodrębnił specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, których organizowanie i świadczenie należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę (art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). Natomiast z art. 18 ust. 2 u.p.s. wynika, że środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa. A zatem zadaniem organu gminy jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy i podjęcie przewidzianych prawem zadań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizacje zleconego zadania. Ponadto przeciwko przyznaniu skarżącej wnioskowanej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie przemawia możliwość uzyskania pomocy poza systemem opieki zdrowotnej, a więc w ramach istniejących pozarządowych stowarzyszeń i fundacji. Sąd podziela stanowiska wyrażane w orzecznictwie, iż choć niewątpliwie celem organizacji non – profit jest pomoc osobom znajdującym się w ciężkiej sytuacji życiowej, to jednak nie mogą one zastępować organów administracji publicznej, w tym organów pomocy społecznej, których ustawowym obowiązkiem jest świadczenie pomocy na rzecz osób najbardziej potrzebujących. Konsekwentnie dostępność określonych usług, w tym usług rehabilitacyjnych, w ramach działalności powyższych podmiotów, nie zwalnia organów od konieczność świadczenia pomocy w formie specjalistycznych usług specjalistycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2014 r., II SA/Po 1016/13). W związku z powyższym Sąd stwierdził zasadność zarzutów skargi dotyczących istotnego naruszenia przez organ powyższych przepisów, w takim stopniu, iż decyzji tego organu nie można było pozostawić w obrocie prawnym. Została ona wydana przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez umożliwienia stronie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie oczekiwanym przez organ, w celu uwzględnienia żądania strony, a przed wszystkim uzasadnienie tej decyzji z uwagi na lakoniczność, ogólnikowość uchyla się od możliwości poznania i skontrolowania merytorycznych przesłanek ograniczenia przyznanych skarżącej świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, które powinny być dostosowane do warunków potrzeb i możliwości tej rodziny. W tej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia przez Kolegium, bez skorzystania z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., a także przywołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, uwzględniając jednak, iż usługi opiekuńcze, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Wykładnię tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 5 u.p.s. według którego, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia ( por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., I OSK 966/10 oraz wyrok WSA w Lublinie z 28 lutego 2012 r., II SA/LU 893/11, T. Krajewski, U.p.s. Interpretacje przepisów w oparciu o orzecznictwo, 2016, Rozdział III. 3.3.2.).