II SA/Go 933/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2011r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wyjaśnienie kwestii zawartej w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2011r. [...]. W piśmie tym MOPS poinformował D.B., iż przekazał jej trzy jednobrzmiące egzemplarze zaświadczenia, o które wnioskowała, a potwierdzające korzystanie przez nią w okresie od marca 1999r. do czerwca 2007r. z dwudaniowych posiłków w stołówkach, za które nie ponosiła odpłatności. MOPS poinformował w w/w piśmie, iż wszelkie pisma i zaświadczenia zawierają tylko te informacje, które są dostępne z systemu komputerowego i że Ośrodek nie dysponuje pełną dokumentacją na papierze. MOPS wskazał ponadto, iż zasiłki celowe, specjalne, stałe, okresowe, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne są archiwizowane tylko przez 5 lat oraz że posiłki zalicza się do świadczeń niepieniężnych w związku z czym nie widzi konieczności umieszczania kwot rozliczeń dziennych, miesięcznych i rocznych na przedmiotowym zaświadczeniu. Odnosząc się do żądania D.B. w przedmiocie udostępnienia pełnej dokumentacji potwierdzającej korzystanie przez nią z nieodpłatnych posiłków w okresie od marca 1999r. do czerwca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] stwierdziło, iż organ I instancji poprawnie rozpatrzył sprawę, zgodnie z instrukcją kancelaryjną obowiązującą w organach administracji publicznej, zakładającą pięcioletni okres archiwizowania dokumentów. Wobec powyższego SKO uznało za bezpodstawne podejmowanie jakichkolwiek dalszych działań procesowych. Nie zgadzając się z taką treścią rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] listopada 2011r. D.B. zwróciła się do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na w/w pismo SKO. Skarżąca podważyła w skardze poprawność rozstrzygnięć organów, wyrażając jednocześnie swoje niezadowolenie z ich funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tylko pozytywne dokonanie oceny dopuszczalności skargi uzasadnia przystąpienie przez Sąd do jej merytorycznego rozpoznania. Za dopuszczalną uznać można zaś tylko skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy zaskarżone przez D.B. pismo z dnia [...] listopada 2011r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Wskazać należy, iż zaskarżone pismo stanowi jedynie odpowiedź organu na prośbę skarżącej o wyjaśnienie kwestii zawartej w piśmie otrzymanym przez nią z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia pełnej dokumentacji potwierdzającej korzystanie z posiłków. Brak zatem podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone pismo Kolegium mieści się w kategorii aktów indywidualnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., nie ma bowiem charakteru jednostronnego aktu normatywnego - postanowienia lub decyzji administracyjnej. Nie jest to akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej, rozstrzygający tą sprawę co do istoty czy też kończący postępowanie w sprawie. Nie ma ono charakteru postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie można go również zakwalifikować jako akt objęty dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt4a - 7 p.p.s.a. Rozważyć zatem należało, czy zaskarżone pismo zaliczyć można do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty te lub czynności: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Zatem podkreślenia wymaga fakt, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do indywidualnie określonych podmiotów. W zaskarżonym piśmie organ wyższego stopnia, w związku z pismem jakie skarżąca wniosła, poinformował stronę, iż MOPS poprawnie rozpatrzył jej sprawę, gdyż zgodnie z instrukcją kancelaryjną do której stosowania zobowiązane są organy administracji publicznej okres archiwizowania dokumentów wynosi 5 lat. Wprawdzie zaskarżone pismo zostało skierowane do skarżącej, nie rozstrzyga jednak w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Nie konkretyzuje ono uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw by przyjąć, że zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść zaskarżonego przez stronę pisma oraz wskazany w nim zakres żądań skierowanych do organów – MOPS i SKO, Sąd na marginesie informuje skarżącą, iż kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują swoje uregulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego (przepisy od 217 do 220). W myśl art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się natomiast, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ odmawiając wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie zobowiązany jest dokonać tego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądowego jest czy na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia służy zażalenie, o którym mowa w art. 37 kpa Według niektórych orzeczeń na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (np. postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1074/11, LEX nr 842887). Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął NSA w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345, w którym przyjął, że: "W przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek to formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a.; tj. albo złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.)". Wyczerpanie w/w środka zaskarżenia umożliwia następnie stronie złożenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia odpowiadającego treści żądania strony. Skoro zatem w ocenie skarżącej doszło do naruszenia jej prawa w zakresie wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia o określonej treści, w zależności od etapu postępowania i organu który dopuścił się w/w naruszenia, winna ona skorzystać z jednego z w/w instrumentów prawnych umożliwiających dochodzenie realizacji praw podmiotowych.