II OSK 1074/11

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 13/11 odrzucającego skargę M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Miłakowa w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pkt 1 odrzucił skargę M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Miłakowa w przedmiocie wydania zaświadczenia, a w pkt 2 zwrócił skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym warunkiem skutecznego formalnie złożenia skargi na bezczynność, podobnie jak skargi na działanie (akt, czynność), jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność takim uprzednim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.) lub też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia z art. 37 k.p.a. jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności, albo ze względu na brak organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia. W ocenie Sądu, w przypadku kwestionowania bezczynności organu w postępowaniu zaświadczeniowym strona powinna wyczerpać tryb zażaleniowy z art. 37 k.p.a. Zdaniem Sądu zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00 Sąd wskazał, że przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwaną p.p.s.a.), odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. B., wnosząc o zawieszenie postępowania i skierowania pytania prawnego składowi siedmiu sędziów NSA: czy przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia należy wyczerpać środek zaskarżenia o jakim mowa w art.. 37 § 1 k.p.a., czy też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., czy też albo zażalenie, albo wezwanie (i każde z nich będzie skuteczne), czy też przed wniesieniem tego typu skargi w ogóle zachodzi ustawowy obowiązek skorzystania z w/w środków zaskarżenia. Dodatkowo M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania i bezzasadnego odrzucenia skargi w sytuacji gdy skarżący przed wniesieniem tejże skargi wyczerpał środek zaskarżenia zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej wskazano, na niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych które to uznają, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia należy wyczerpać środek zaskarżenia w postaci złożenia zażalenia określonego w art. 37 k.p.a. lub złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żadne środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego, a Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. Zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006/4/104) wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 k.p.a. - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009/1/1) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 197/08(http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia zainteresowany może skarżyć wnosząc skargę wprost do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia, których w tego rodzaju sprawach ustawodawca nie wprowadził. Prezentowany jest również pogląd, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia strona powinna złożyć jakikolwiek środek zaskarżenia, czy to zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., czy też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 48/10 oraz postanowienie NSA z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 698/10). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu o sygn. akt II OSK 465/08 ponieważ na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Przepis ten odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z jej akt, M. B. złożył przed wniesieniem skargi do sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 24 grudnia 2010 r.) dlatego też zaskarżone postanowienie należało uchylić. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do orzekania w tym przedmiocie, powołane przepisy nie przewidują bowiem zwrotu kosztów w przypadku uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżącemu przysługiwać jednak będzie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, stosownie do art. 200 p.p.s.a.; co zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.