II SA/Go 939/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., nr XLV/398/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic [...] postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] września 2018 r., Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLV/398/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył M. K. Skarżący wyjaśnił, iż jest właścicielem nieruchomości (numer ewidencyjny działki [...]) i że kwestionuje zmianę przeznaczenia terenu sąsiadującej z nim działki o numerze ewidencyjnym [...], która oznaczona była poprzednio jako ZM – grunty zieleni miejskiej a obecnie, w świetle kwestionowanej uchwały, jako MN – zabudowa jednorodzinna. Skarżący zarzucił organowi brak przeprowadzenia konsultacji w w/w zakresie z mieszkańcami sąsiadującymi z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, iż według poprzednioobowiązującego planu miejscowego działka nr [...] częściowo oznaczona była jako ,, [...]" – ogrody przydomowe, a częściowo jako ,, [...]" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i w żaden sposób nie narusza ona prawa. W dniu 31 grudnia 2018 r. wpłynęło pismo skarżącego z [...] listopada 2018 r. oraz pismo organu stanowiące odpowiedź na nie. Skarżący wyjaśnił, iż od 1978 r. był dzierżawcą przyległej do jego nieruchomości działki nr [...] i w styczniu 2018 r. zwrócił się do gminy z wnioskiem o kupno tej działki. W sierpniu 2018 r. poinformowany został o podjęciu przez Radę Miejską uchwały o przeznaczeniu do zbycia nieruchomości w trybie przetargu ograniczonego. W październiku 2018 r. skarżący i pozostali sąsiedzi poinformowani zostali przez Urząd Miasta o przygotowaniu procedury zbycia działki nr [...]w trybie przetargu ograniczonego, do którego skarżący przystąpił. Jednak wyznaczony na [...] października 2018 r. przetarg został odwołany (ogłoszenie Burmistrza z [...] października 2018 r.) z ważnych przyczyn formalno-prawnych. Jednocześnie w piśmie z [...] października 2018 r. M.K. został poinformowany o wypowiedzeniu w trybie natychmiastowym umowy dzierżawy z [...] września 2014 r. części działki nr [...] stanowiącej ogród przydomowy o pow. 1000 m 2, z uwagi na przeznaczenie terenu do sprzedaży. Skarżący uznał działanie organów za krzywdzące, domagając się dopuszczenia do przetargu na działkę nr [...] w pierwotnym kształcie. Do pisma procesowego skarżący załączył m.in. wydruki informacji o działce nr [...], potwierdzające przysługujące mu do tej działki prawo współwłasności. Organ, ustosunkowując się do w/w pisma strony, za niemożliwe uznał ponowne ogłoszenie przetargu na zbycie działki nr [...] w pierwotnym kształcie, gdyż z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym konieczne jest ponowne jej wycenienie z uwzględnieniem aktualnych ustaleń planu miejscowego. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 31 grudnia 2018 r. skarżący wezwany został m.in. do wykazania w terminie 7 dni, iż przysługujący mu interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dodatkowo na podstawie zarządzenia z 2 stycznia 2019 r. Sąd wezwał skarżącego do wyjaśnienia czy pismo z [...] listopada 2018 r. stanowi uzupełnienie skargi na uchwałę z 27 września 2018 r. czy też odrębną skargę, pod rygorem przyjęcia, iż pismo to stanowiło jedynie uzupełnienie wcześniej złożonej skargi. W odpowiedzi na wezwania w piśmie z [...] stycznia 2019 r. M. K. podał, iż w piśmie z [...] listopada 2018 r. starał się wyjaśnić sytuację w sprawie, powielając przy tym jednie stanowisko opisane we wcześniejszych pismach. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy do przywrócenia przetargu na działkę nr [...] na ustalonych wcześniej zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Należy wyjaśnić, iż skarga wniesiona do sądu administracyjnego w pierwszej kolejności podlega badaniu pod względem jej dopuszczalności, co oznacza ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy szczególne zwrócić należy uwagę na art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (...)), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Taki przepis szczególny stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem w przypadku skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego konieczne jest wykazanie przez stronę skarżącą jej interesu prawnego we wniesieniu skargi i jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie temu, kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i skonkretyzowany. Wymóg naruszenia interesu prawnego spełniony jest wówczas, gdy zaskarżony akt doprowadził do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, przy czym naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Podkreślić przy tym należy, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w przypadku złożenia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, spoczywa na stronie skarżącej. Przedmiot skargi M. K. z dnia [...] października 2018 r., stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., nr XLV/398/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic [...]. W odniesieniu do uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej. Nie budzi więc wątpliwości, że uprawnionymi do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych skarżonym planem, gdyż osobom tym przysługuje interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie jest jednak automatycznie wykluczona możliwość zaskarżenia planu przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem (zob. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08; z dnia 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; z dnia 1 września 2009 r., II OSK 900/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10), gdyż nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem miejscowym, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Dodać należy, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż M.K. nie wykazał, aby legitymował się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr 1534, która nie jest objęta zaskarżonym planem miejscowym, a jedynie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością objętą tym planem tj. działką nr [...], stanowiącą własność gminy. Skarżący był dzierżawcą działki nr [...] na podstawie umowy zawartej z gminą w 2014 r., która to umowa dzierżawy została wypowiedziana przez gminę (pismo z dnia [...] października 2018 r.). Skarżąc uchwałę z 27 września 2018 r. M. K. zakwestionował zmianę przeznaczenia właśnie działki nr [...], co do której w zaskarżonym planie wprowadzono zmianę funkcji tzn. z terenu pod ogrody przydomowe na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący miał zamiar nabyć w drodze przetargu ustnego ograniczonego nieruchomość, którą uprzednio dzierżawił od gminy (dz. nr 1533), jednak ogłoszony na [...]października 2018 r. przetarg został przez Burmistrza Miasta i Gminy odwołany. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Mimo przysługującego mu prawa własności działki nr [...], sąsiadującej z obszarem objętym skarżonym planem miejscowym, brak przesłanek do uznania, aby plan miejscowy z [...] września 2018 r. naruszył interes prawny skarżącego. Wprowadzone bowiem w zaskarżonym planie zapisy nie ograniczają w żaden sposób wykonywanego przez skarżącego prawa własności wobec działki nr [...]. Natomiast co do nieruchomości oznaczonej numerem [...] skarżący nie wykazał przysługującego mu interesu prawnego (brak tytułu prawnego do tej nieruchomości). Co najwyżej wskazane przez skarżącego okoliczności – zamiar nabycia działki nr [...], mogłyby być źródłem interesu faktycznego skarżącego (który nie podlega ochronie w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.), ale nie interesu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów. W tej sytuacji Sąd uznał, iż skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się na marginesie do kwestionowanego przez skarżącego odwołania przetargu ustnego ograniczonego dotyczącego sprzedaży działki nr [...] należy wyjaśnić, iż czynność ta nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż nie zawiera elementów władztwa administracyjnego oraz nie przesądza jednostronnie o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Procedura przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mieści się w sferze prawa cywilnego, organizator przetargu, jak i uczestnicy występują w charakterze równorzędnych podmiotów, a odwołanie przetargu jest oświadczeniem cywilnoprawnym organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ jednostki samorządu terytorialnego odwołując przetarg nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w ustawie o gospodarce nieruchomościami uprawnienie.