II OSK 1780/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Choczewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 499/09 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r. nr XIV/148/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 499/09 stwierdził nieważność, zaskarżonej przez D. K., uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraki w Zwarcienku". Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rady Gminy Choczewo w dniu 24 stycznia 2003 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w rejonie Zwarcienka w obrębie Zwartowo w gminie Choczewo (uchwała nr III/23/2003). W uchwale przewidziano lokalizację ośmiu elektrowni wiatrowych (tereny oznaczone od 1EE do 8EE), dwóch elektrowni na działce [...], należącej do D. K., i sześciu — na działce nr [...]. Pozostały teren objęty tym planem to głównie teren rolniczy i leśny. a) W uchwale z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraki w Zwarcienku", Rady Gminy Choczewo przewidziała lokalizację siedmiu wież elektrowni wiatrowych na terenach użytkowanych rolniczo, a obejmujących działki nr [...] i [...]. W granicach terenu objętego planem wyodrębniono tereny oznaczone symbolami 1 EW – 7 EW jako tereny lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych. Cały pozostały teren objęty planem to w większości teren rolniczy oraz lasy i drogi. Uchwała stwierdza zgodność uchwalonego planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Choczewo" przyjętego uchwałą Rady Gminy w Choczewie z dnia 9 czerwca 2003 r. nr VI-58/2003. W Studium wskazano, że "Ustalenie właściwych warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych wymaga wykonania kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych, opartej o pomiary częstotliwości, siły i przeważających kierunków wiatrów oraz uwarunkowań własnościowych i przestrzennych. Na jej podstawie będzie można wytypować najkorzystniejsze obszary lokalizacji wiatrowych parków energetycznych. Analiza określi również obszary, na których ze względów krajobrazowych (lub innych) tego rodzaju działalność powinna być wykluczona. Do czasu przygotowania tej analizy można posługiwać się, przy poszukiwaniach lokalizacji parków energetycznych, opracowaniem wykonanym przez firmę "Enertrag Polska Sp. Z o.o. (na zlecenie Zarządu Gminy Ustka) pt. ‘Analiza oraz waloryzacja wskazanych obszarów dla lokalizacji parków wiatrowych gminie Ustka’. Studium to objęło (...) określenie kryteriów wyboru obszarów lokalizacji: odległość od zamieszkałych zabudowań, nie mniejsza niż 500 m zapewniająca zachowanie standardów akustycznych, odległość między turbinami, odległość od brzegu morza – min. 2,8 km dla zapewnienia warunków migracji ptaków, odległość od niezależnych parków turbin (min. 2-3 km), maksimum 30 turbin w parku, dla zachowania dominujących cech krajobrazu, odległość min. 5 km pomiędzy turbinami różnych producentów." c) D. K. w skardze na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008, zarzucił, że w efekcie podjęcia tej uchwały dla tego samego terenu obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidujące odmienny sposób zagospodarowania tych samych działek. Zarzucił niezgodność uchwalonego planu ze Studium w zakresie określenia odległości między elektrowniami różnych inwestorów (art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). W jego ocenie lokalizowane w bliskiej odległości od siebie elektrownie wiatrowe powinny być w planie potraktowane jako jeden zespół urządzeń, gdyż w przeciwnym wypadku dochodzi do zakłócenia ich pracy (art.6 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz.). Całość procedury planistycznej, w tym uzyskiwanie niezbędnych uzgodnień odbyło się z pominięciem okoliczności istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie innych elektrowni wiatrowych. Tym samym pominięto skumulowany wpływ urządzeń istniejących i tych nowoplanowanych na środowisko oraz na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. W szczególności nie przeprowadzono właściwej analizy zagrożeń związanych z emisją hałasu przez te urządzenia. Podkreślono, że w planie uchwalonym uchwałą nr III 23/2003 wytyczona została strefa ochrony akustycznej. Strefa ta pokrywa się z lokalizacją elektrowni przewidzianych w zaskarżonej uchwale. Bez łącznego rozpoznania zagrożeń w zakresie hałasu dla obu zespołów elektrowni wiatrowych uchwalenie kolejnego planu było niedopuszczalne. Rada odstępując od poprzedniej procedury uchwalania planu chciała uniknąć skutków wynikających z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a. ") związanych z orzeczeniem w sprawie II SA/Gd 48/06. 2. Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 499/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008. W ocenie Sądu I. instancji zaskarżona uchwała z 19 marca 2008 r. jest uchwałą w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 24 stycznia 2003 r. uchwałą nr III/23/2003 i z tego względu, w odniesieniu do terenu działek [...] i [...], obowiązuje jeden plan uchwalony 19 marca 2008 r. (stosownie do reguły kolizyjnej lex posteriori derogat priori). Jednakże podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie wskazała, że dokonuje zmiany obowiązujących przepisów gminnych. W planie uchwalonym w 2003 r. teren działek [...] i [...] zaliczono do tzw. strefy ochrony akustycznej. Uchwalając nowy plan pominięto wpływ nowoprojektowanych urządzeń na istniejące na jego nieruchomości elektrownie. Uchwalając plan w 2003 r. zezwolono na zagospodarowanie działki skarżącego i działki [...] w taki sposób, że przewidziano na nich lokalizację farmy wiatrowej. Fakt ten powinien być uwzględniony przy planowaniu kolejnej farmy wiatrowej usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie w odległości kilkuset metrów. Zaskarżona uchwała ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącego jako właściciela działki [...]. Sposób zagospodarowania działek [...] i [...], objętych uchwałą, "wymusza" i determinuje ograniczenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki skarżącego. Skarżący ma legitymację do zaskarżenia uchwały (art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm. dalej "u.s.g."). Uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami Studium. (art.9 ust.4 i art.20 ust.1 u.plan.zag.prz.). Uchwalając Studium przyjęto, że do czasu opracowania kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych przy poszukiwaniu lokalizacji parków wiatrowych należy posługiwać się wskazaniami i kryteriami zawartymi w opracowaniu zleconym przez Zarząd Gminy Ustka. Jednym z nich jest zachowanie odległości "od niezależnych parków turbin" i "pomiędzy turbinami różnych producentów". Odległości te nie zostały zachowane. O ile Rada uważa, że zawarte w Studium wskazania dotyczące lokalizacji parków wiatrowych zdezaktualizowały się z upływem czasu to powinna albo opracować analizę o której mowa w Studium, albo dokonać zmiany Studium w trybie właściwych przepisów. Uchwalając plan dla kolejnej farmy wiatrowej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej pominięto w procedurze planistycznej badanie oddziaływania wszystkich urządzeń na otoczenie. Opracowana w toku procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko całkowicie pomija istnienie farmy wiatrowej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej takiej samej inwestycji. Prognoza ta powinna wskazywać na sąsiedztwo farmy zlokalizowanej na działkach [...] i [...] i uwzględniać skumulowane oddziaływanie dwóch sąsiadujących ze sobą inwestycji na środowisko. Niezgodność ustaleń planistycznych ze Studium oraz wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko skutkowała nieważnością podjętej uchwały (art.28 ust.1 u.plan.zag.prz.). 3. Rada Gminy Choczewo w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono - niewłaściwe zastosowanie art.101 ust.1 u.s.g., w sytuacji, gdy skarżący nie legitymował się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały z dnia 19 marca 2008 r., ponieważ wejście w życie uchwały nie wpływało na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości nr [...] oraz - błędne zastosowanie art.28 ust.1 u.plan.zag.prz. gdyż naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego nie może być uznane za istotne. Zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania - art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Studium zawierało kategoryczny nakaz stosowania minimalnych odległości pomiędzy farmami wiatrowymi zapisanych w "Analizie i waloryzacji wskazanych obszarów dla lokalizacji parków wiatrowych w gminie Ustka"; - art.141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia - przepisu prawa, którego naruszenie miało prowadzić do naruszenia zasad, trybu bądź właściwości organów w toku sporządzania planu miejscowego skutkującego zastosowaniem art.28 ust.1 u.plan.zag.prz. i 147 § 1 P.p.s.a.; - art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153., poz.1269 ze zm.; zwanej dalej Prawo o ustroju sądów administracyjnych) poprzez ocenę aktu prawa miejscowego na podstawie kryterium innego niż legalność; - błędne zastosowanie art.147 §1 P.p.s.a. poprzez nieumieszczenie w sentencji wyroku obowiązkowego elementu w postaci wskazania, czy zaskarżona uchwała jest nieważna w całości czy w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najdalej idący zarzut dotyczy legitymacji skargowej D. Kulikowskiego. "Skarżący nie dysponuje prawem rzeczowym do nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia sytuacji prawnej Skarżącego (...). W braku interesu prawnego Skarżącego należało więc skargę oddalić." (s.3 skargi kasacyjnej). Ten zarzut jest nietrafny. Po pierwsze, nie ma prostej zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skład sędziowski NSA orzekający w niniejszej sprawie uznaje za trafne stanowisko jakie utrwala się w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości." (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; wyrok NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08). Powołane tu wyroki oznaczają odejście od wcześniejszego restrykcyjnego ujęcia, dającego się streścić w lapidarnym werdykcie: nie ma legitymacji właściciel działki, położonej poza granicami terenu, dla którego plan został uchwalony (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2009 r., II SA/Gl 607/09). B. W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest uznanie legitymacji skargowej właściciela działki, stanowiącej tzw. farmę wiatrową. Przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie w bliskiej odległości kolejnych elektrowni wiatrowych. Nie ulega wątpliwości różnorakie oddziaływanie elektrowni wiatrowych na otoczenie, a dokumentacja zgromadzona w spawie akcentuje konieczność zachowania określonych odległości między takimi siłowniami, szczególnie jeśli dostarczone zostały przez różnych producentów. Na te fakty zwrócił uwagę Sąd I. instancji w obszernym uzasadnieniu konkluzji, że skarżący D. K. dysponował legitymacją do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraki w Zwarcienku". W tym miejscu wystarczy zacytować dwa kluczowe zdania z tego uzasadnienia: "Trudno przyjąć, że przy takim samym sposobie zagospodarowania terenu skarżącego (znajdującego się formalnie poza granicami planu) i terenu działek [...] i [...] oddziaływanie akustyczne występuje jedynie w jedną stronę tj. w kierunku działek objętych zaskarżonym planem i "przechodzi" na ich teren. [...] Zasady logiki wskazują, że tak jak objęte planem działki znajdują się w strefie oddziaływania akustycznego elektrowni skarżącego, tak samo i działka skarżącego musi wchodzić w obszar oddziaływania akustycznego nowoprojektowanej farmy." C. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy niezgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium. "Zapisy Studium wprawdzie odwołują się do opracowania wykonanego przez firmę Enertrag Polska Sp. z o.o. na zlecenie Zarządu Gminy Ustka, jednakże - wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - Studium nie stwierdza, że zapisy te "należy", a jedynie "można" stosować, dopóki nie zostanie sporządzona kompleksowa analiza możliwości budowy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy. Również analiza kontekstu tak sformułowanego zdania na karcie 22 części tekstowej Studium prowadzi do wniosku, że intencją Studium było wskazanie kryteriów użytecznych przy poszukiwaniu lokalizacji parków wiatrowych, a nie kategoryczne wykluczenie lokalizowania ich w określonych miejscach." Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nietrafny. Przede wszystkim nie ma podstaw do kwestionowania interpretacji Studium przyjętej za przesłankę wyroku Sądu I. instancji: "Ustalenie właściwych warunków lokalizacji [...] wymaga wykonania kompleksowej analizy [...] Do czasu przygotowania tej analizy można posługiwać się [...] opracowaniem".. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej zwrot "można posługiwać się" użyty został jako akceptacja "mniejszego zła": konieczna jest kompleksowa analiza. Ponieważ nie można na nią czekać więc do jej sporządzenia z konieczności trzeba się zadowolić istniejącym opracowaniem". (s.22 Studium). Istotą jest oddziaływanie planowanych kolejnych elektrowni wiatrowych. Decyzje w tej sprawie podejmowane muszą być w oparciu o profesjonalną, możliwie wyczerpującą informację. Gdy uchwalano Studium, dysponowano opracowaniem zamówionym przez Zarząd Gminy Ustka. "Skoro Gmina uważa, że zalecenia opracowane dla Zarządu Gminy Ustka (powołane w Studium) nie przystają do warunków panujących na jej obszarze winna sama opracować zalecenia i wskazówki dotyczące najbardziej optymalnego zlokalizowania elektrowni wiatrowych." (s.10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). D. Wreszcie trzeci zarzut uzasadniony w skardze kasacyjnej zgodnie z wymogami art.176 P.p.s.a. i dlatego wymagający ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Według Skarżącej Rady Sąd nie wskazał, z jakiego przepisu prawa miałby wynikać obowiązek uwzględnienia sąsiedztwa farmy zlokalizowanej na działkach [...] i [...] i skumulowanego oddziaływania dwóch sąsiadujących ze sobą inwestycji na środowisko. Po pierwsze, na s.8 powołane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – Dz. U z 2004 r., nr 178, poz.1841 i rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – Dz.U. z 1998 r., nr 66, poz.436. Po drugie, rzeczywiście Sąd nie wskazał w tym miejscu na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące procedurę planistyczną ale jest to uchybienie które nie mogło mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Konieczność sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, nie była przez Gminę kwestionowana, skoro taka analiza z czerwca 2007 r. znajduje się w aktach sprawach. Na s.3 tej analizy powołano art.17 pkt 4 u.plan.zagos.prz. "Wójt sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko". W punkcie 9 tej prognozy omawiane są "skutki środowiskowe związane z realizacją przyjętych ustaleń projektu". W tej ocenie oczywiście nie powinno było zabraknąć analizy skumulowanego oddziaływania dwóch zespołów elektrowni wiatrowych, jak i oddziaływanie nowej inwestycji na elektrownie już istniejące z tych samych powodów dla których należało uznać legitymację skargową D. Kulikowskiego. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.