II SA/Go 969/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], działający w imieniu Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w tej gminie Burmistrz odmówił W.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża P.P., powołując się na dwie negatywne przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.). Organ przyznał, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym mężem, jednakże jego niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym, skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a małżeństwo posiada dwoje dorosłych pracujących dzieci, które nie są niepełnosprawne. 2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz dotyczące go orzecznictwo wskazało, że ograniczenie dotyczące wieku powstania niepełnosprawności zostało derogowane tym wyrokiem z systemu prawnego. Co do drugiej z przesłanek wykluczających prawo do świadczenia Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji i wskazało, że niespełniona jest przesłanka niezbędna dla aktualizacji uprawnienia skarżącej w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem – P.P., ponieważ skarżąca, należąc do kategorii osób, o których mowa wart. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (co obejmuje również współmałżonka osoby wymagającej opieki), jednocześnie pozostaje w sytuacji, w której nie jest spełniony dodatkowy warunek odnośnie opiekuna będącego inną osobą niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, który to warunek wymaga, aby nie było innych (niż rodzice) osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (dzieci), ewentualnie, aby te osoby były małoletnie lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Obecność dzieci (syn – T.P. oraz córka – K.P.) osoby wymagającej opieki, ich pełnoletniość i brak legitymowania się przez nie orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wyłącza uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad mężem - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, że niemożliwe jest realizowanie przez dzieci obowiązku alimentacyjnego i mają one obowiązek zorganizowania opieki nad swoim ojcem – P.P.. Opieka ta nie musi przybrać formy czysto faktycznej, polegającej na bezpośrednim wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych bądź czysto finansowej, sprowadzającej się do opłacania innych osób, aby taką opiekę sprawowały. Może ona mieć również charakter mieszany. Taki spoczywa na nich obowiązek, zgodnie z powołanym przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. 3. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niezastosowanie go w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie przede wszystkim obciążonej powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka; 2) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust 1 (lub ust. la) u.ś.r., niebędącą małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W oparciu o podniesione zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa, zgodnie z wolą stron została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.). 6. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). 7. Co do kwestii dotyczącej przesłanki wieku powstania niepełnosprawności sąd w pełni podziela pogląd SKO zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikający z ugruntowanego już orzecznictwa na tle wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Wypada by ten utrwalony i powszechny pogląd recypował w swojej praktyce, dotyczącej nie tylko tej sprawy, organ I instancji. 8. Jeśli chodzi o drugą to, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zdaniem sądu, podzielającego tu wyrażoną we wcześniejszych wyrokach linię orzeczniczą właściwa, prokonstytucyjna i systemowa wykładnia prowadzi do wniosku, że przesłanka negatywna ujęta w tym przepisie nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r.) ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w tym, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co skorygowano nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010, nr 5, poz. 54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych aktualizuje się dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. Przyjęcie innego stanowiska, prowadzące do wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, OTK-A 2008/6/107 oraz wyroki NSA z 19 lipca 2013 r., I OSK 2277/12, 20 września 2013 r., I OSK 2796/12 i 27 czerwca 2014 r., I OSK 789/13, CBOSA). 9. Na przeszkodzie takiej wykładni nie stoją w szczególności przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. Jak to przekonująco zostało wykazane i wyjaśnione w wyroku NSA z 14 grudnia 2018 r., w sprawie I OSK 3539/18 (CBOSA). norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust. 1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka, jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków – wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka, dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt 1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). 10. Przyjęcie prezentowanej przez organy wykładni omawianych przepisów jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taka wykładnia niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby ona do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób, tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to, czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). 11. Nie można również pominąć tego, że – jak to już wyżej wskazano – w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II: "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania odnośnych przepisów, ale i z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny, jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Dlatego to, że dzieci P.P. nie są niepełnosprawne i mogą sprawować nad nim opiekę nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia jego małżonce, która również nie legitymuje się orzeczeniem z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności. 12. Przedstawiona wyżej wykładnia znajduje wsparcie w funkcjach sądu administracyjnego. Obowiązkiem, a nie tylko prawem, sądów administracyjnych jest zaś orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji RP. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie, aby nie były one sprzeczne z Konstytucją RP i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22.10.2007 r., P 24/07, OTK-ZU 2007, nr 9, poz. 118). Przepis art. 69 Konstytucji RP nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Konstytucja w art. 71 ust. 1 przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącej, ustalone według stawek minimalnych, w wysokości 480 zł.