II SA/Go 97/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy[...] z dnia [...] r., Nr XXIV/133/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1. Dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XXIV/133/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 35 ust. 1, ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.). Skargę na tą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Prokurator Okręgowy w [...]zarzucając jej istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. przez: - przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu, - przyjęcie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa, - przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa, że rada sołecka jest organem sołectwa, - przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego, - przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zadania sołtysa, - nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 statutu sołectwa na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej, - określenie w § 17 statutu sołectwa zadań rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie kwestionuje wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu " w szczególności"; § 5 ust. 1 pkt 3 zaliczającego radę sołecką do organów sołectwa oraz § 16 ust. 2, przyjmującego, że sołtys przez przewodniczącym rady sołeckiej. W pozostałym zakresie, dotyczącym 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 i § 17 uchwały, organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie można uznać za naruszenie art. 36 u.s.g., przyznania w § 14 ust. 1 pkt 4 statutu sołtysowi prawa do zwoływania i przewodniczenia radzie sołeckiej, a co za tym idzie wprowadzenia w § 18 ust. 1 statutu zapisu, że rada sołecka obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez sołtysa wsi. Ponadto, w ocenie organu, niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w § 17 statutu bezzasadnie określono kompetencje rady sołeckiej. W przepisie tym określono jedynie przykładowe sposoby działania rady sołeckiej jako podmiotu wspomagającego działalność sołtysa (§ 17 statutu należy interpretować w powiązaniu z § 15). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Sprawa, za zgodą stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny,ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zdaniem sądu trafnie skarżący zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1, określających odpowiednio zadania sołectwa, sposób realizacji tych zadań, zakres działania zebrania wiejskiego oraz zadania sołtysa. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Jeśli chodzi o sporne zarzuty kwestionowany przez skarżącego § 5 ust. 1 pkt 3 statutu stanowi, że organem sołectwa jest rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Sąd podzielił zarzuty Prokuratora odnośnie § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały określające odpowiednio, że do kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej oraz przewodniczenie jej posiedzeniom. Jednakże z językowego brzmienia art. 36 ust. 1 u.s.g. w orzecznictwie wyprowadza się wniosek, że nie jest możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Wskazuje się bowiem, że skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17 i 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Podkreśla się również, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest zatem dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23, III OSK 557/23, CBOSA). Mając na uwadze jego jednolitość orzecznictwa i stabilizację praktyki sąd te poglądy akceptuje. Odnosząc się do następnej spornej kwestii w § 17 zaskarżonego statutu określono zadania rady sołeckiej. Rada sołecka nie ma w jednostce pomocniczej kompetencji organu natomiast realizuje funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym wspomagając sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej.Z uwagi na brak samoistnych kompetencji rady sołeckiej określenie ich w § 17 zaskarżonej uchwały uznać należało za nieprawidłowe jako pozostające w sprzeczności z ustawą i to nawet w sytuacji, gdy mieściły się one w pojęciu "wspomaganie sołtysa" (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 433/23, III OSK 657/23, CBOSA). Z tych względów Sąd uznając, że zarzucane w skardze naruszenia prawa mają charakter istotny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.