II SA/Go 977/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r. nr XXII/191/12 w sprawie uchwalenia "Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa" oddala skargę. Uchwałą Nr XXII/191/12 z dnia [...] marca 2012 r. Sejmik Województwa, działając m.in. na podstawie art. pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały- Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) uchwaliła Zmianę Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 1533 i weszła w życie z dniem ogłoszenia. Na powyższą uchwałę Sejmiku Województwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto. Kwestionowanej uchwale strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 41 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak opinii i uzgodnień właściwych organów po dokonanych zmianach w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) naruszenie art. 39 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niepodanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 3) naruszenie art. 21 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie środowiska, poprzez niezamieszczenie w publicznie dostępnych wykazach informacji o wymaganych opiniach; 4) naruszenie art. 41 ustawy o ochronie środowiska poprzez uwzględnienie uwag lub wniosków złożonych po upływie właściwego terminu; 5) naruszenie ustawy Prawo wodne poprzez nieuwzględnienie wniosków i rekomendacji zawartych w programie oddziaływania na środowisko w zakresie działań ochrony województwa przed suszą; 6) naruszenie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków oraz zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji. W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że po podjęciu przez Sejmik Województwa wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] marca 2012 r. władze Miasta doszły do wniosku, że rażąco narusza ona prawo, wobec czego zwróciły się do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewoda uznał za zasadne dwa zarzuty naruszenia procedury uchwalania planu, jednakże na podstawie art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa stwierdził, że wskazane naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego i nie skutkuje jej nieważnością. Następnie strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa wywołanego kwestionowaną uchwałą, po czym wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że plan został opracowany w sposób chaotyczny, niespójny metodologicznie, a jego autorzy często odrzucali uwagi i wnioski płynące od samorządów północnej części województwa. Przykładem tendencyjnego i wybiórczego myślenia osób tworzących zapisy Planu, jest kwestia lokalizacji stacji Kolei Dużych Prędkości, którą plan lokuje w [...] lub [...]. Pomimo postulatów skarżącego pominięto [...], chociaż żaden z obowiązujących dokumentów krajowych nie przewiduje lokalizacji ani [...], ani [...], natomiast zapisy dokumentu "Kierunki rozwoju kolei dużych prędkości w Polsce", sporządzonego przez P S.A. Centrum Kolei Dużych Prędkości wskazują, że przez województwo planowana jest Linia Zachodnia z odgałęzieniem w [...] do Berlina i przejściem przez granicę w okolicach [...]. Nadto według Urzędu Marszałkowskiego Województwa opinia P jest istotna w przypadku negatywnego potraktowania elektryfikacji linii kolejowej nr [...] na odcinku [...], ale zarazem jest nieistotna, w przypadku gdy wskazuje, że dworzec KDP powinien znajdować się w [...], a nie w [...]. Przykładów takiej niespójności jest znacznie więcej. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie ma podstaw do uznania skargi za zasadną z uwagi na brak przesłanki interesu prawnego w kontekście podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi w żaden sposób nie wskazują żadnych naruszeń zgodności z prawem mających wpływ na sytuację prawną Miasta. Strona skarżąca nie wskazała żadnego z zapisów wojewódzkiego planu zagospodarowania miejscowego, który wskutek naruszenia przepisów proceduralnych miałby wpływ na sytuację prawną mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia zastosować środków prawnych przewidzianych w ustawie. Zarzuty skargi i uzasadnienie nie wskazują w ogóle, jakie zapisy wojewódzkiego planu wskutek naruszenia przepisów oddziałują na treść planu Miasta. Odpowiadając na wezwanie Sądu do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Miasto podało, że swój interes prawny wywodzi z treści art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W planie województwa winny się znaleźć zamierzenia inwestycyjne ponadlokalne. Nie zamieszczenie inwestycji ponadlokalnych w planie województwa powoduje dla Miasta brak podstaw prawnych do wyasygnowania przez samorząd województwa lub rząd środków na pokrycie zobowiązań wynikających z finansowania tych inwestycji. Ponadto skorzystanie z środków unijnych wymaga często zamieszczenia danej inwestycji w planie województwa. Brak zapisów w planie województwa uniemożliwia miastu wystąpienie z wnioskiem o środki unijne. Miasto może wprowadzić zamierzenia inwestycyjne do studium w taki sposób, że stanie się to wiążące dla planów miejscowych jednakże wówczas koszt zagospodarowania i finansowania tej inwestycji spadnie w całości na budżet miasta. Miasto wnioskowało o zamieszczenie w planie województwa m.in. - elektryfikacji linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]; modernizacji drogi krajowej nr [...]; Stacji Kolei Dużych Prędkości, którą jednak ulokowano w [...] lub [...] pomimo zapisów w dokumencie sporządzonym przez P S.A. "Kierunki rozwoju kolei dużych prędkości w Polsce", że w województwie planowana jest Linia Zachodnia [...] z odgałęzieniem w [...] do Berlina i przejściem przez granicę w okolicach [...]; włączenie do celów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa m.in. budowy zespołu szkół artystycznych w ramach Centrum Edukacji Artystycznej, utworzenie dla północnej części województwa bazy Lotniczego Pogotowia Ratunkowego które jest ujęte w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Uchwała sejmiku województwa w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest jednak aktem prawa miejscowego pomimo, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Świadczy o tym po pierwsze okoliczność, że jego treść (w tym również w zaskarżonej uchwale) nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych ustanawiających wobec określonych adresatów, w określonych okolicznościach nakazy i zakazy określonego zachowania się. Po drugie natomiast, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozdziale dotyczącym planowania przestrzennego w województwie (art. 38 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i następne) nie zawiera odpowiednika przepisu art. 14 ust. 8 z rozdziału o planowaniu przestrzennym w gminie, tzn. stwierdzenia, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem prawa miejscowego. Pojawia się zatem pytanie o inną podstawę uruchomienia kontroli sądowej. Rozważyć tu należy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w myśl którego przepisy art. 90 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z uwagi na to, że każda uchwała sejmiku województwa jest pewnego rodzaju czynnością prawną (tzn. czynnością konwencjonalną podjętą w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wywierającą określone skutki prawne) skarga do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku nie będącą aktem prawa miejscowego jest dopuszczalna (podobnie postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, Lex nr 1136685). Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi sąd bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. Warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Kolejnym warunkiem skuteczności skargi na taką uchwałę jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika bowiem, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak takiej ochrony w przepisach prawa ległych u podstaw rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego (o ile w danej sprawie niezgodność taka rzeczywiście ma miejsce), ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, Lex nr 594835; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08, Lex nr 499841; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r., II SA/Go 476/10, Lex nr 706654). Przechodząc do rozpoznania skargi we wskazanym materialnoprawnym aspekcie należy wskazać, że stosownie do treści art. 18 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa oraz 39 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sejmik województwa podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa (art. 39 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Elementy, jakie powinien zawierać tego rodzaju akt planowania, zostały wymienione w przepisach art. 39 ust. 3-6. Natomiast przepisy art. od 41 do 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują procedurę uchwalania tego planu. Z kolei z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego, zaś uzgodnienia, o których mowa w ust. 1, przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Odnosząc powołane w skardze podstawy do wynikających z tych przepisów elementów planu, procedury planistycznej oraz skutków jego uchwalenia nie sposób wskazać interesu prawnego Miasta, który został obiektywnie naruszony zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości miejscowej organu który go wydał, za jeden z podstawowych warunków merytorycznego rozpoznania takiej skargi należy uznać precyzyjne wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, czego strona skarżąca nie uczyniła. Interes ten nie wynika też bezpośrednio z art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po pierwsze dlatego – że jak wyżej wskazano – interes ten musi mieć swoje źródło w przepisie prawa powszechnie obowiązującego oraz musi być dostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Po drugie z tej racji, że związanie jednego organu przy wykonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej ustaleniami (wskazaniami) innego organu ma inny charakter, niżeli nałożenie na jakiś podmiot określonych obowiązków czy przyznanie mu określonych praw. W przepisie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (stosowanym odpowiednio w przypadkach określonych w art. 91 ust. 1 tej ustawy) chodzi o naruszenie interesu prawnego podmiotu występującego w stosunku administracyjnoprawnym jako strona podległa władztwu organu administracyjnego, przy pomocy którego organ może oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotu podległego. Tymczasem z treści art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ta relacja nie jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym (gdzie występuje organ administracji i podmiot podległy władztwu tego organu), lecz ustanawia obowiązek wójta, burmistrza, prezydenta miasta jako organu gminy uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazań samorządu województwa zawartych w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo przepis ten jest adresowany nie do gminy jako podmiotu praw i obowiązków, ale do jej organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej. Powoływane w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalenia planu dotyczące Kolei Dużych Prędkości nie stanowią okoliczności oddziaływujących bezpośrednio na sferę prawną skarżącej gminy, gdyż nakaz lokalizacji tych inwestycji na określonym w planie terenie nie wynika bezpośrednio z norm prawa materialnego. Innymi słowy normy prawa materialnego administracyjnego nie przyznały skarżącej kompetencji do domagania się ich zlokalizowania w określonym miejscu. Ich usytuowanie w innym miejscu być może pozbawia gminę pewnych korzyści w przyszłości (tylko w razie ich zrealizowania), lecz nie ingeruje bezpośrednio w sferę jej praw i obowiązków materialnych. Decyzje w tej mierze, choć podejmowane w sposób określony procedurą planistyczną warunkowane są innymi czynnikami - politycznymi, ekonomicznymi, społecznymi, leżącymi poza zakresem kontroli sądowej opartej na kryterium legalności, z którym koresponduje przedstawiona wyżej koncepcja interesu prawnego. Podobnie podniesione wobec zaskarżonej uchwały zastrzeżenia strony skarżącej odnośnie innych planowanych inwestycji, modernizacji drogi krajowej nr [...], elektryfikacji linii kolejowej nr [...], również przebiegającej przez [...], budowy zespołu szkół artystycznych, czy też bazy Lotniczego Pogotowia Ratunkowego wskazują na istnienie u podstaw wniesionej skargi nie tyle interesu prawnego Miasta, co interesu faktycznego tej jednostki samorządu terytorialnego, polegającego na dążeniu do tego, aby wymienione inwestycje zostały zlokalizowane w północnej części województwa, gdzie położony jest [...]. Są to zagadnienia z zakresu przyjętej przez Sejmik określonej koncepcji polityki przestrzennej województwa, stąd wypowiadanie się na ten temat przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przekraczałoby zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów dotyczących ochrony zabytków, ochrony środowiska i udostępnienia informacji o środowisku o ochronie środowiska oraz gospodarki wodnej nie zostały on sprecyzowany i wykazany na tyle, by możliwe było odnalezienie związku między ustaleniami planu a prawnie chronionym interesem skarżącej. Natomiast istotne jest to, że skarżącej umożliwiono zgodne z przepisami prawa uczestniczenie w procedurze planistycznej, w tym zgłaszanie zastrzeżeń i uwag, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Rozważając kwestię interesu prawnego skarżącej należy również zwrócić uwagę, że w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego województwa naruszenie procedury planistycznej nie daje podstawy do wyeliminowania całości bądź części tej uchwały z obrotu prawnego. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowionego przez gminę) obowiązek taki wynika z treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem rozdział o planowaniu przestrzennym w województwie nie zawiera odpowiednika takiego przepisu oraz wskazania, że art. 28 ust. 1 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Dlatego interes ten należy wykazać na zasadach ogólnych, wynikających z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Skarżąca, co wyżej omówiono, tego nie uczyniła w żadnym z podniesionych zarzutów. Również kontrola z urzędu, prowadzona w granicach sprawy w zakresie związanym z interesem prawnym skarżącej nie wykazała, by w sprawie doszło do naruszenia istotnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.