II SA/Go 979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 lutego 2011 r., nr V/21/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 w zakresie słów "wymienionych w ust. 1", § 1 ust. 3, § 3 ust. 9 i § 3 ust. 13 zdanie pierwsze i drugie zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu 24 lutego 2011 r. – powołując się na art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej jako u.p.p.r.) - podjęła uchwałę nr V/21/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zaskarżając następujące przepisy uchwały : - § 1 ust. 1 stanowiący, iż w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku w szczególności: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, 2) Komendy Powiatowej Policji, 3) Zespołu Kuratorów Zawodowych przy Sądzie Rejonowym, 4) Oświaty, 5) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, 6) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, 7) innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - § 1 ust. 3 stanowiący, iż przed przystąpieniem do wykonywania zadań członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym"; - § 3 ust. 9 stanowiący, iż członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład; - § 3 ust. 13 stanowiącego, iż spotkania Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zwołanie posiedzenia może mieć formę pisemną, mailową lub telefoniczną. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa: 1) art. 9a ust.15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 1 ust.1 katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych, służby zdrowia, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zgodnie z treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.r.; 2) art.9c ust. 3 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 - określanego dalej jako r.z.t.p.) "poprzez powtórzenie i modyfikację w § 1 ust. 3 uchwały, że przed przystąpieniem do wykonywania zadań członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych tub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym"; 3) art.9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 9 uchwały, że "członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych"; 4) art.9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 13 uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 i ust. 3 oraz § 3 ust. 9 i 13. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, a jedynie wskazał, iż uchwała była poddana badaniu przez Wojewodę, który nie stwierdził niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż organ uchwałodawczy Gminy w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały - z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - określił skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden również inny przepis tej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14). O składzie zespołu decyduje sama u.p.p.r. w art. 9a ust. 3, 4 i 5, a postanowienia zawarte § 1 ust. 1 nie stanowią dosłownego ich przytoczenia i w istocie modyfikują akt rangi ustawowej. Podkreślić również należy, iż stwierdzenie istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do § 1 ust. 1 uchwały wymagało również eliminacji z obrotu prawnego odesłania do tego przepisu uchwały zawartego w § 1 ust. 2, tj. w części dotyczącej słów " wymienionych w ust. 1". Podobnie również norma kompetencyjna wskazana, jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała do określenia w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały treści oświadczenia o obowiązku zachowania poufności danych i konsekwencjach prawnych naruszenia tego obowiązku. Treść tego oświadczenia wynika bowiem z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Ponadto postanowienia zawarte w powyższym przepisie uchwały ograniczają ten obowiązek jedynie do członków zespołu interdyscyplinarnego, a przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nakłada go również na członków grup roboczych. Przepis § 1 ust. 3 uchwały narzuca także formę pisemną złożenia tego oświadczenia, co nie wynika z powyższego przepisu u.p.p.r. Oznacza to, iż ustawa dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie w jakim reguluje zasadę wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (§ 3 ust. 9 uchwały) oraz częstotliwość posiedzeń Zespołu oraz grup roboczych (§ 3 ust. 13 zdanie 1 i 2 uchwały). Kwestie te bowiem wykraczają poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane odpowiednio w art. 9a ust. 13 oraz art. 9a ust. 7 i 14 u.p.p.r. Przy czym w § 3 ust. 9 uchwały pominięto, wbrew brzmieniu art. 9a ust. 13 u.p.p.r., iż wykonywanie zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych dotyczy także członków grup roboczych, a w § 3 ust. 13 uchwały w sposób niezgodny z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu zostały określone jako spotkania, co zresztą nie koreluje ze zdaniem trzecim powyższego przepisu uchwały, wskazującym formy w jakich następuje powiadomienie o terminie posiedzeń, do czego akurat był uprawniony organ uchwałodawczy Gminy i nie było to podstawą formułowania zarzutów przez Prokuratora. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż nieuprawnione jest traktowania r.z.t.p. jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Z taką jednak sytuacją nie mieliśmy do czynienia w przypadku kontrolowanej uchwały, co wykazała powyżej przedstawiona analiza. Końcowo należy podkreślić, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, iż mimo, że zaskarżona uchwała była poddana badaniu przez Wojewodę, który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wyłącza to jednak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na tą uchwałę złożoną przez organ nadzoru, czy inny legitymowany podmiot oraz możliwości stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 w zakresie słów "wymienionych w ust.1", § 1 ust. 3, § 3 ust. 9 oraz § 3 ust. 13 zdanie pierwsze i drugie.