II SA/Go 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi V S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. V. S.A. (dalej jako V. lub spółka) zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wydanie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...], stanowiącej współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej A. i J. małżonków B. zam. w [...] przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości odcinka sieci cieplnej o średnicy 2 x DN 200/315 mm zajmującej pas gruntu o powierzchni 57,2 m2, długości 13 i szerokości 4,4 m, na którą składa się szerokość urządzenia wynosząca 0,9 m oraz pas eksploatacyjny o szerokości 1,5 m z zachodniej i północnej strony i 2 m z wschodniej i południowej strony licząc od skraju urządzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Starosta na podstawie art. 124 ust. 1-4, 6 i 7, art. 124b ust. 3 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.) i art. 104 k.p.a. orzekł: 1. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1780 ha, poł. w [...], stanowiącą własność A.B. i J.B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości odcinka sieci cieplnej o średnicy 2 x DN 200/315 mm zajmującej pas gruntu o powierzchni 57,2 m2, długości 13,0 m2 i szerokości 4,4 m, na którą składa się szerokość urządzenia wynosząca 0,9 m oraz pas eksploatacyjny o szerokości 1,5 m z północno- zachodniej strony sieci i 2,0 m z południowo-wschodniej strony licząc od skraju urządzenia. Sieć zostanie położona na głębokości około 3-4 metrów. W okresie eksploatacji sieci cieplnej w pasie eksploatacyjnym obowiązuje zakaz zabudowy i trwałych form zagospodarowania gruntu oraz nasadzeń zieleni. Przebieg linii oraz obszar, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany na załączniku graficznym stanowiącym integralną cześć decyzji, 2. ograniczenie sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej działką nr [...] polega w szczególności na uprawnieniu V. S.A. do wstępu na nieruchomość w celu: - wykonania prac budowlanych w obszarze opisanym w pkt I decyzji, związanych z połączeniem dwóch systemów ciepłowniczych w jeden system efektywny energicznie, w którym ułożony zostanie odcinek sieci cieplnej preizolowanej, - wykonywania czynności związanych z konserwacją, eksploatacją i usuwaniem awarii przedmiotowej sieci cieplnej, 3. obowiązek udostępnienia przedmiotowej nieruchomości ustanowił na czas 6-ciu miesięcy licząc od daty uprawomocnienia się decyzji, 4. za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek wykonania prac budowlanych przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami nieruchomości opisanej w pkt. 1 decyzji a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość, 5. obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej, 6. uprawnienia przedsiębiorcy przesyłowego uzyskane na podstawie decyzji są skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości. W celu zagwarantowania ich realizacji, zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n., ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 124 ust. 1-4 i ust. 6 oraz ust 7 u.g.n. polegające na terminowym ograniczeniu na okres 6-ciu miesięcy obowiązku udostępnienia nieruchomości, podczas gdy wyznaczenie terminu na tej podstawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, 2. art. 124b ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie stanowił on podstawy wniosku skarżącego, którego przedmiotem jest budowa urządzeń przesyłowych, a nie ich naprawa lub konserwacja. Odwołanie od decyzji złożyli też A. i J. B. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zobowiązanie Starosty, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadził dowód z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne w zakresie technologii budowy instalacji ciepłowniczych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, oraz 2. orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,1780 ha [...], stanowiącej własność A. i J. B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej polegającego na udzieleniu zezwolenia V. S.A. na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości odcinka sieci cieplnej. Wojewoda wyjaśnił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Po drugie - ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mogła być zrealizowana inwestycja celu publicznego, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, iż realizacja planowanej inwestycji pn. "[...] sieć cieplna łącząca źródła C12 i C13 wraz z niezbędną infrastrukturą dla funkcjonowania sieci na działkach (...)" jest zgodna z ostateczną decyzją nr [...] Burmistrza z [...] sierpnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda stwierdził, iż druga z podstawowych przesłanek tj. dotycząca przeprowadzonych rokowań nie została w niniejszej sprawie spełniona. Wyjaśnił, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, można jednak przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Bezsporny jest fakt, iż do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, o czym mówi przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ wskazał, iż w piśmie z dnia [...] września 2017 r. inwestor zwrócił się do właścicieli nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na lokalizację fragmentu przedmiotowej sieci cieplnej i jej eksploatację. Poza propozycją wypłacenia jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 780 zł za ustanowienie służebności przesyłu, nie przedstawił konkretnych warunków realizacji inwestycji, w tym także dot. eksploatacji sieci w przyszłości. Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Zdaniem organu właścicielom nieruchomości została przedstawiona jedynie przez inwestora pewna propozycja, której nie przyjęli. Według Wojewody dokonanie przez Starostę pozytywnej oceny przeprowadzonych rokowań nie było uzasadnione. Treść pisma z dnia [...] września 2017 r. dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Zdaniem Wojewody za spełniające wymogi zaproszenia do rokowań nie można także uznać pisma z dnia [...] lutego 2018 r. kierowanego do właścicieli po złożeniu wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W piśmie tym inwestor poprosił właścicieli o ustosunkowanie się do jego treści, która dotyczyła udzielenia zgody na wykonanie prac budowlanych na nieruchomości stanowiącej ich własność. Ponadto, w piśmie tym inwestor poinformował, iż w przypadku braku wypracowania porozumienia, wystąpi do Starosty o wydanie decyzji administracyjnej w trybie przepisu art. 126 u.g.n., który dotyczy ograniczenia praw do nieruchomości w przypadku siły wyższej i zagrożenia powstania szkody. Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy, a przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n., powinno być nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów, urządzeń i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów. Odnosząc się do zarzutów właścicieli nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżoną decyzję należało bowiem uchylić z uwagi na pozorność rokowań mających na celu udostępnienie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów inwestora Wojewoda uznał je za uzasadnione stwierdzając, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego starosta wykroczył poza żądanie zawarte we wniosku i tym samym ustanowił obowiązek udostępnienia nieruchomości na czas 6-ciu miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła V., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że inwestor, w ramach przewidzianych ww. przepisem rokowań, zobowiązany jest do przeprowadzenia i kontynuowania z właścicielami nieruchomości negocjacji, pomimo ich odmowy na udzielenie zgody, na realizację inwestycji i eksploatację wybudowanych w jej ramach urządzeń, w ogóle, 2) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwrócenie się przez inwestora z propozycją uregulowania stanu prawnego nieruchomości w drodze służebności przesyłu w ramach zainicjowanych rokowań stanowi pozorność próby uzyskania zgody właścicieli na zajęcie ich nieruchomości, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że przeprowadzone przez inwestora w sprawie rokowania nie dawały podstaw do ustalenia stanowiska właścicieli nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania i z uwagi na terminy realizacji inwestycji celu publicznego (na potrzeby której wszczęte zostało niniejsze postępowanie) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wobec zarzutu organu co do treści pism inwestora wystosowanych do właścicieli nieruchomości w celu przeprowadzenia rokowań, spółka dwukrotnie podejmowała rokowania z właścicielami nieruchomości, podnosząc zarówno kwestię budowy jak i pozostawienia urządzeń w gruncie. Pierwsze pismo w tej sprawie spółka wystosowała we wrześniu 2017 r. wskazując w nim długość i średnicę sieci, a także załączając mapę obrazującą jej przebieg przez działkę uczestników postępowania. Nadto w celu uregulowania stanu prawnego sposobu korzystania z nieruchomości spółka zaproponowała ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, precyzując kwotę tego wynagrodzenia. Pismo to w ocenie skarżącej stanowiło zaproszenie do rokowań. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2018 r. inwestor uzupełnił swoje stanowisko o doprecyzowanie warunków zajęcia nieruchomości na czas budowy. W wyniku wielokrotnych prób prowadzenia rozmów przez pracowników skarżącej jednoznacznie wynikało, że właściciele nieruchomości nie godzą się w ogóle na istnienie urządzeń na ich posesji i odmawiają negocjacji. Wobec powyższego zdaniem skarżącej propozycja aby właściciele nieruchomości, w wyniku udzielonej zgody na budowę i eksploatację urządzeń, ustanowili na jego rzecz służebność przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, nie może być uznana za pozorną próbę uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje wydawane w rozpoznawanej sprawie dotyczyły ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącego jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, które uregulowane zostało w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018.121 dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n. wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rokowania prowadzone przed złożeniem wniosku ograniczyły się do zwrócenia się przez inwestora do właścicieli nieruchomości w piśmie z dnia [...] września 2017 r. o wyrażenie zgody na lokalizację na ich nieruchomości fragmentu sieci cieplnej o określonej długości i średnicy, przy czym inwestor wskazał, że proponuje w związku z tym ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem 780 zł. W związku z treścią tego pisma słusznie zauważył Wojewoda, iż dotyczyło ono ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Co za tym idzie prowadzenie rokowań związanych z ustanowieniem służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n. (por. np. wyroki NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1279/17 i z dnia 15 maja 2018 r. I OSK 2866/17). Należy przypomnieć, że ustawodawca zarówno w ust. 1 jak i ust. 3 art.124 u.g.n. posłużył się terminem "zgoda właściciela" na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. Brak takiej zgody właściciela, mimo przeprowadzenia rokowań, nie może zatem być ograniczony tylko do braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że inwestor i właściciel nieruchomości mogą zawrzeć dowolną umowę pozwalającą na korzystanie z nieruchomości w celu wykonania prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji. System prawny nie stoi na przeszkodzie temu, by przedsiębiorca zawarł z właścicielem nieruchomości umowę ustalającą określony sposób korzystania z jego nieruchomości na cele posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz dostępu do nich w celu wykonania niezbędnej konserwacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00). Również wprowadzenie do systemu prawnego w 2008 r. instytucji służebności przesyłu nie ograniczyło swobodnej woli stron w zakresie ułożenia stosunku prawnego wedle swego uznania. W pełni stosuje się tutaj zasadę swobody umów i prawo nie zakazuje zawierania w tym zakresie umów obligacyjnych, np. zbliżonych do najmu, dzierżawy albo użyczenia. Taka umowa prowadzi do ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego prawa osobistego, względnego, które na podstawie art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może uzyskać rozszerzoną skuteczność w związku z jego ujawnieniem w księdze wieczystej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor ograniczył się do zaproponowania właścicielom nieruchomości ustanowienia służebności przesyłu i ta propozycja nie została przyjęta. Nie oznacza to jednak, że niemożliwe było uzyskania zgody właściciela gruntu na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. na warunkach innych niż ustanowienie służebności przesyłu np. przez zawarcie umowy obligacyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia. Prowadzone negocjacje powinny zmierzać do zawarcia takiego porozumienia z właścicielem, które umożliwiłoby przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z konkretną inwestycją, przy czym jak wskazano wyżej, porozumienie takie może przyjąć bardzo różną formę. Nie jest zatem uprawnione stanowisko, że nie jest możliwe porozumienie z właścicielem, jeżeli nie zgadza się on na ustanowienie służebności przesyłu. Z powyższych względów za prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody co do braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie warunku przeprowadzenia przed złożeniem wniosku rzeczywistych rokowań odpowiadających wymogom z art. 124 ust. 3 u.g.n. Braku przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku nie mogło konwalidować pismo inwestora skierowane do właścicieli nieruchomości już w toku postępowania przed organem I instancji, a mianowicie pismo z [...] lutego 2018 r. oznaczone jako "zaproszenie do rokowań". Jak bowiem wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania powinny być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a dokumenty z tych rokowań powinny być dołączone do wniosku. Ponadto należy zauważyć, iż w piśmie z [...] lutego 2018 r., podobnie jak w piśmie z dnia [...] września 2017r., inwestor nie zawarł propozycji związanych z ustaleniem warunków zgody właścicieli na pozostawienie na ich nieruchomości odcinka sieci cieplnej i związanych z tym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, polegających np. jak to wskazano w decyzji organu I Instancji, na zakazie zabudowy i trwałych form zagospodarowania gruntu oraz nasadzeń zieleni w pasie eksploatacyjnym. W piśmie z [...] lutego 2018 r. w ogóle nie wskazano wysokości proponowanego z tego tytułu odszkodowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę o uchyleniu decyzji Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest prawidłowe, natomiast zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Brak było bowiem podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.