II SA/Go 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił dla M.K. wysokość odpłatności za pobyt ojca – Z.K. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 1.341,00 zł od miesiąca sierpnia 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, Z.K. przebywa w tej placówce od [...] października 2016 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] ustalono odpłatność dla Z.K. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 512,69 zł na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2021 r., dalej w skrócie u.p.s.). Pismem z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz zawiadomił M.K. – syna Z.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ ustalił, że M.K. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci. Rodzina utrzymuje się z: wynagrodzenia za pracę M.K. – 1.875,00 € x 4,6329 zł (kurs euro z dnia 30 września 2021 r.) co zgodnie z art. 8 ust 13 u.p.s. daje kwotę 8.686,69 zł, wynagrodzenia za pracę jego małżonki M.K. – 2.768,16 zł i wynagrodzenia syna strony za pracę w celu nauki zawodu – 245,13 zł. Ponadto M.K. odmówił zawarcia umowy ustalającej odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Odpłatność dla M.K. z tego tytułu w kwocie 1.341,00 zł miesięcznie została ustalona w oparciu o treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 2d u.p.s. Od powyższej decyzji M.K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie: 1) art. 64 pkt 2 i 4 u.p.s. przez dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w domu pomocy społecznej za ojca strony, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania strony nałożonym w decyzji obowiązkiem; 2) art. 61 u.p.s. oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), bowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie złych relacji syna z ojcem, a w związku tym odwołujący nie powinien ponosić odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej i w tym zakresie wydana decyzja jest wadliwa; 3) art. 77 oraz art. 7 k.p.a. przez pominięcie w zaskarżonej decyzji wieloletniego i nieakceptowalnego społecznie, nagannego sposobu życia ojca skarżącego, znęcania się nad rodziną, co doprowadziło organ I instancji do wniosku, że skarżący powinien płacić za pobyt ojca, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nakazuje przyjąć, iż powinien być zwolniony z takiego obowiązku, albowiem nie wzięto pod uwagę słusznego interesu obywatela; 4) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji nie ocenił i nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, w szczególności tego, jakim ojcem był skarżący. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez całkowite zwolnienie go z obowiązku odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i wskazanych w odwołaniu świadków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium podało m.in., iż sprawa ustalenia zstępnemu odpłatności za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są to odrębne od siebie sprawy administracyjne. Stosownie bowiem do treści art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek. Z przepisu tego wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. Zwolnienie musi odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 64 u.p.s. może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy sam wymiar opłaty jest niesporny. Kwestia rzeczywistych relacji, a de facto ich braku, pomiędzy odwołującym a jego ojcem, nie może mieć znaczenia w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa bowiem osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca tej placówki. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s. Jak wyjaśniło Kolegium, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.).Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 u.p.s.). Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., tzn. przez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Zgodnie z ogólną definicją dochodu dla celów pomocy społecznej na gruncie ustawy dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Z przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. wynikają dwie zasady. Po pierwsze, przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu, każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 ustawy. Kolegium podzieliło poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne w sprawie, uznając je za prawidłowe. Organ ten zarówno w zakresie ustalenia wysokości dochodu, jak i przyjęcia podstaw do jego ustalenia nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, zastosował właściwe podstawy prawne, które prawidłowo zinterpretował oraz wyjaśnił w pisemnych motywach wydanej decyzji, nadto przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7, art. 7a, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś materiał dowodowy został zebrany i oceniony właściwie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwestionując jej prawidłowość i zgodność z prawem oraz zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące nieprawidłowym zebraniem oraz błędną oceną materiału dowodowego, jak również naruszenie art. 61 oraz art. 64 pkt 2 i 4 u.p.s. przez dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w domu pomocy społecznej ojca skarżącego, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt ojca w tej placówce oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie złych relacji syna z ojcem, w związku z czym skarżący nie powinien ponosić odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, aniżeli w niej podniesione. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast skarżący nie sprzeciwił się temu i w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 61 u.p.s. Tytułem wstępu, odnosząc się do argumentacji skarżącego na temat relacji z ojcem, sposobu życia ojca w przeszłości i jego postępowania wobec rodziny, co w ocenie skarżącego stanowi przesłankę wyłączającą możliwość ustalenia wobec niego opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej (art. 64 oraz art. 64a u.p.s.) może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (art. 61 u.p.s.). Są to bowiem zagadnienia odrębne, które winny stanowić przedmiot odrębnych spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21; wyroki WSA w Białymstoku z 9 listopada 2021 r., II SA/Bk 724/21, WSA w Opolu z 11 maja 2021 r., II SA/Op 208/21, WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1145/19, WSA w Poznaniu z 21 listopada 2019 r., IV SA/Po 677/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie jednak od powyższej kwestii, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ten, powołując się na treść art. 8 ust. 3 u.p.s. przyjął, iż na gruncie u.p.s. dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Decyzja Burmistrza nie zawiera takiego wskazania, jednakże z jej uzasadnienia (w szczególności ze sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącego ogółem) wynika, iż na potrzeby tego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął taką samą definicję dochodu. Tymczasem analiza treści art. 8 ust. 3 u.p.s. wskazuje, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza przepis ten miał inne brzmienie. Z dniem 30 maja 2021 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 803), której art. 1 pkt 1 lit. a) ustalił nowe brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. Na mocy tego przepisu w zmienionej wersji, na gruncie ustawy o pomocy społecznej dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony również o koszty uzyskania przychodu. Oznacza to, że od daty wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy nowelizującej, w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r., co oznacza, że znajdzie w niej zastosowanie definicja dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s. w brzmieniu uwzględniającym treść wskazanej wyżej ustawy nowelizującej. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący od [...] maja 2021 r. rozpoczął na terenie Holandii działalność gospodarczą, co wskazał zarówno w formularzu wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2021 r., jak również w odwołaniu i w skardze. Tymczasem organy obydwu instancji przyjęły, iż skarżący jako dochód uzyskuje miesięcznie kwotę 1.875 euro (8.686,69 zł według kursu euro z dnia 30 września 2021 r. – zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s.) nie z tytułu działalności gospodarczej, lecz z tytułu wynagrodzenia za pracę, przy czym wskazywane przez niego koszty nie podlegają odliczeniu od tego dochodu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się co prawda wydruk "zaświadczenia o dochodach", opatrzony nagłówkiem "P. Administratienkantoor" i nazwiskiem "Mgr M.P.", którego treść wskazuje, iż kwota 1.875 euro stanowi dochód skarżącego z działalności gospodarczej, jednak pomijając już nawet fakt, iż zaświadczenie to nie zostało w ogóle podpisane przez wystawcę, należy mieć na uwadze, iż ustawa o pomocy społecznej normuje, w jaki sposób należy ustalać dochód osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Otóż w myśl art. 8 ust. 5 u.p.s., w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą 1) opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych – za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby; 2) opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. W sytuacji gdy podatnik łączy przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozlicza się wspólnie z małżonkiem, przez podatek należny, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, rozumie się podatek wyliczony w takiej proporcji, w jakiej pozostaje dochód podatnika z pozarolniczej działalności gospodarczej wynikający z deklaracji podatkowych do sumy wszystkich wykazanych w nich dochodów (art. 8 ust. 6 u.p.s.). Wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierającego informację o wysokości: 1) przychodu; 2) kosztów uzyskania przychodu; 3) różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania; 4) dochodów z innych źródeł niż pozarolnicza działalność gospodarcza w przypadkach, o których mowa w ust. 6; 5) odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenia społeczne; 6) należnego podatku; 7) odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 8 ust. 7 u.p.s.). Wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania oraz na podstawie dowodu opłacenia składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (art. 8 ust. 8 u.p.s.). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza wynika, iż organy orzekające w sprawie nie tylko przyjęły, że skarżący zamiast z tytułu działalności gospodarczej, uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę, ale oparły się również na nieaktualnej w dacie wydania tych decyzji treści art. 8 ust. 3 u.p.s., a także pominęły treść art. 8 ust. 5-8 tej ustawy, które to przepisy znajdują zastosowanie do obliczania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uznać za wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkowało uchyleniem tych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny stosownie do art. 153 p.p.s.a. wziąć pod uwagę aktualne brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s., a także celem ustalenia dochodu skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej zastosować art. 8 ust. 5-8 u.p.s.