II SAB/Go 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie utwardzenia terenu i zmiany sposobu użytkowania nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. W.D., zam. w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego polegającą na niezałatwieniu, w terminach określonych w art. 35 Kpa, sprawy dotyczącej wybudowania przez A.A. na nieruchomości położonej w [...] bez pozwolenia na budowę i zgody sąsiadów przybudówki, dużego garażu na samochody ciężarowe oraz utwardzonego terenu na parking, na którym obecnie parkują 3 autobusy i 2 busy 9-cio osobowe. Skarżący wskazał, że przez cztery lata (od [...] czerwca 2002 r.) krążyły pisma do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Budowlanego, a w sprawie spornej "zajezdni" autobusowej i "polbruku", dopiero teraz dowiedział się, że urzędy nie są władne rozstrzygnąć tej sprawy i służy stronie skarga na bezczynność, którą należy skierować do sądu administracyjnego. Do skargi W.D. dołączył kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej tego organu z dnia [...] października 2006 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mocą tej decyzji PINB nakazał T.A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu utwardzonego elementami betonowymi typu "polbruk" zlokalizowanego w [...]. Ponadto skarżący przedłożył kserokopię pisma z dnia [...] lipca 2002 r. złożonego w starostwie powiatowym kierowanego przez S.P. do "Nadzoru Budowlanego" dotyczącego ujawnienia danych małżeństwa A. i S.A. w sprawie budowy domu jednorodzinnego z odstępstwami od projektu budowlanego oraz samowolnego dobudowania podpiwniczonej werandy oraz garażu na samochód ciężarowy na granicy działki, bez zgody wnioskodawcy. Uzupełniając braki formalne skargi (pisma z dnia [...] stycznia oraz z [...] lutego 2007 r. – k.17, 28) skarżący ostatecznie wskazał, że skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a domaga się jedynie likwidacji przez A.A. spornej zajezdni autobusowej utworzonej na działce sąsiedniej w [...], która powstała w wyniku samowolnej zmiany sposobu działki budowlanej na przemysłową. Skargę jako błędnie wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. przedłożył ją Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej. Odpowiadając na skargę organ administracji poinformował, że W.D. w swojej skardze wskazał na dwa prowadzone przez ów organ postępowania, z których pierwsze dotyczące samowolnej rozbudowy budynku garażowego i budynku mieszkalnego w [...], zostało zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, od której strony nie w niosły odwołania (nr [...]). Z kolei drugie postępowanie dotyczy samowolnie utwardzonego terenu na posesji przy ul. [...], gdzie na inwestora postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] został nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych (remont utwardzonego terenu), od którego strona wniosła zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Skarżący w swojej skardze zarzucił bezczynność organowi administracji – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wobec niezałatwienia sprawy bezprawnego dokonania przez właściciela działki sąsiedniej położonej w [...], samowolnego utwardzenia terenu i zmiany sposobu użytkowania nieruchomości o charakterze budowlanym, na przemysłową "zajezdnię autobusową". Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ww. ustawy). Ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego przewidział instrumenty służące ochronie praw podmiotowych strony w zakresie zapewnienia terminowości załatwiania spraw. I tak w art. 37 § 1 kpa wskazano, że stronie na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie stosownego orzeczenia w terminie określonym w kodeksie w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jest zatem wskazane wyżej zażalenie. Zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 kpa jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141 – 144 kpa. Przedmiotem zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu – niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 Kpa) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia. Owo zażalenie, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (vide wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Postępowanie, w którym bezczynność organu administracji publicznej jest przedmiotem skargi prowadzi w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego skarżący zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., o "interwencję w sprawie garażowania samochodów na posesji [...], gdyż Abramowiczowie utworzyli firmę przewozową, a trzy busy i jeden autobus 19-osobowy garażujące przed oknami sąsiadów stanowią uciążliwość" poprzez emisję spalin i hałasu. Organem administracji publicznej wyższego stopnia wobec powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), jest właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy, pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu oraz treści pisma organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalono, że w przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, W.D. nie złożył, w trybie art. 37 K.p.a., zażalenia na bezczynność tego organu do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Należy wskazać, iż warunku tego nie spełnia kierowanie innych wniosków, skarg, czy tez środków zaskarżenia wobec wydanych w sprawie orzeczeń organów administracji. W tej sytuacji należy wskazać, iż mimo dwukrotnego wezwania Sądu skarżący nie wykazał, że wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 37 K.p.a.. zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji, polegającą na niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że skargi kierował nawet do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest bowiem równoznaczna ze złożeniem odrębnego zażalenia, o którym wyżej mowa. Na podstawie analizy akt sprawy Sad ustalił, ze "skargi", na które powołuje się skarżący stanowiły przysługujące z mocy przepisów K.p.a. środki zaskarżenia orzeczeń wydanych w administracyjnym toku instancji, a także wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji kasatoryjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto należy zważyć, iż na niezachowanie przez skarżącego ww. trybu pośrednio wskazuje także analiza skargi do sądu w kontekście treści uzasadnienia dołączonej do skargi decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu tejże decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej wadliwą decyzję organu pierwszej instancji nakazującą T.A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu utwardzonego elementami betonowymi typu "polbruk", organ pouczył skarżącego, że "odnośnie bezczynności organu nadzoru budowlanego wobec samowolnej budowy garażu – warsztatu samochodowego, myjni, przybudówki (...) zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. służy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Natomiast po wyczerpaniu trybu wskazanego w art. 37 K.p.a. (złożenie zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia), służy stronie skarga do właściwego wojewódzkiego sadu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej." Wprawdzie na podstawie akt sprawy, nie jest możliwym ustalenie daty z jaką skarżący otrzymał omawianą decyzję GINB, lecz zestawienie daty jej wydania tj. [...] listopada 2006 r., z datą skargi tj. [...] grudnia 2007 r. oraz wskazaniem w skardze, że dopiero z tej decyzji skarżący dowiedział się że sąd administracyjny jest władny rozstrzygnąć skargę na bezczynność organów administracji, co skarżący czyni, wynika jednoznacznie, że dążąc do ostatecznego załatwienia istotnej dla siebie sprawy administracyjnej skarżący zwrócił się bezpośrednio do sądu administracyjnego, z pominięciem uprzedniego wyczerpania środka zażaleniowego. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – zdaniem skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań czyli rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej stronie przysługuje środek ochrony – zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Dodać należy, że bez względu na formę czynności, jakie podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie bezczynności, można uznać że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dopiero po upływie miesiąca (art. 35 § 3 Kpa) umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 §2 Kpa. Z tych powodów należy uznać, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia (wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia), jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r. II SAB/Bk 16/04, opubl. ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 114, Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r. I SAB/Wa 176/04, Lex nr 165023), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż odrębną przyczynę odrzucenia skargi, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 3, w związku z art. 57 § 1 pkt 3 i art. 49 § 1 P.p.s.a., stanowiło także nieuzupełnienie przez skarżącego w wyznaczonym przez Sąd siedmiodniowym terminie, mimo wezwania sądu z dnia 19 stycznia 2007 r. braku formalnego skargi poprzez określenie interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. asesor WSA sędzia WSA sędzia WSA J. Brzezińska A. Wieczorek G.Staniszewska