II SAB/Go 100/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2025 r. Stowarzyszenie [...] w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o udostępnienie, na podany adres e-mail, informacji publicznej w zakresie "kopii wszystkich decyzji budowlanych wydanych przez Urząd Miejski w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia niniejszego wniosku, tj. [...] lutego 2025 r., w szczególności: 1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy, 3) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, decyzji środowiskowych związanych z inwestycjami budowlanymi, innych decyzji administracyjnych dotyczących procesu budowlanego, wydanych w ww. okresie". W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz [...] poinformował wnioskujące Stowarzyszenie, iż: 1) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 17 lutego 2025 r. w Urzędzie Miejskim w [...] nie zostały wydane przez Burmistrza [...] żadne decyzje: o pozwoleniu na budowę, o pozwoleniu na rozbiórkę, inne decyzje administracyjne dotyczące procesu budowlanego, 2) udostępnienie wnioskowanych informacji dotyczących decyzji środowiskowych związanych z inwestycjami budowlanymi zostało udzielone odrębnym pismem, 3) termin do udostępnienia informacji w zakresie decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ww. okresie został natomiast przedłużony do 14 kwietnia 2025 r., gdyż wnioskowana informacja wymaga zgromadzenia bardzo dużej ilości dokumentów, zeskanowania ich oraz zanonimizowania, a także celem zapobieżenia zakłóceniu funkcjonowania stanowiska pracy pracownika odpowiedzialnego za udzielenie wnioskowanej informacji. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. strona wezwała organ do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak [...] Burmistrz [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. Po wniesieniu przez Stowarzyszenie odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Burmistrz [...], po analizie żądania wnioskodawcy podał, iż w sprawie możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) uzasadnia zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie go w formie papierowej z podpisem własnoręcznym lub elektronicznej opatrzonej podpisem elektronicznym, zaufanym albo podpisem osobistym, a także oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów potwierdzających umocowanie do reprezentowania strony wykazujących, iż osoba podpisująca wniosek była do tego uprawniona w chwili dokonywania czynności, albo przez podpisanie wniosku przez osobę (osoby) do tego uprawnioną – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Stowarzyszenie uzupełniło wniosek poprzez potwierdzenie danych kontaktowych oraz przekazanie regulaminu Stowarzyszenia, zaświadczenia o wpisaniu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, protokołu z wyboru członków zarządu wraz z uchwałą o wyborze zarządu oraz upoważnienia do reprezentowania Stowarzyszenia. Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm, dalej k.p.a.) zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. bez rozpoznania, albowiem w ocenie organu uzupełnienie wniosku, które wpłynęło 25 czerwca 2025 r., nie zawiera wszystkich wymaganych braków formalnych określonych w wezwaniu o uzupełnienie wniosku z dnia [...] czerwca 2025 r. Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 lutego 2025 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym; 3) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 62, 64 § 2 i 63 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasadne jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych, w sytuacji gdy wniosek został złożony w trybie u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości wskazując m.in., iż w przypadku gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Aby wydać decyzję odmowną, organ musi przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Na gruncie art. 63 § 1 k.p.a. odwołanie przesłane e-mailem należy traktować jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.). Jeśli zatem Burmistrz zamierzał wydać decyzję, co przecież zostało zasygnalizowany stronie skarżącej, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które powinno zostać podpisane podpisem własnoręcznym, podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, rozpatrując niepodpisany wniosek bez wcześniejszego wezwania do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu i wydając w tym zakresie decyzję, naruszyłby art. 63 § 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, iż przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji administracyjnej, w tym także do poprzedzającego jej wydanie etapu uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ w dniu 12 czerwca 2025 r. wezwał Stowarzyszenie do usunięcia opisanych wyżej braków formalnych wniosku, wyznaczając termin 7 dni na jego uzupełnienie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stowarzyszenie w dniu 25 czerwca 2025 r. uzupełniło wniosek poprzez potwierdzenie danych kontaktowych oraz przekazanie regulaminu Stowarzyszenia, zaświadczenia o wpisaniu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, protokołu z wyboru członków zarządu wraz z uchwałą o wyborze zarządu dla AM. oraz upoważnienia do reprezentowania Stowarzyszenia. W ocenie organu uzupełnienie wniosku nie zawierało wszystkich wymaganych braków formalnych określonych w wezwaniu o uzupełnienie wniosku z dnia [...] czerwca 2025 r., co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, o czym Stowarzyszenie zostało poinformowane zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Skarżące Stowarzyszenie kierując pod adresem Burmistrza [...] wniosek datowany na [...] lutego 2025 r., wniosło o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera tylko przykładowy katalog, dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie niesporne pozostaje, że Burmistrz jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne, a tym samym jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestie dotyczące decyzji administracyjnych wydawanych przez organy władzy publicznej co do zasady należą zaś do zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące możliwe sposoby reakcji adresata. Podmiot ten może udostępnić objętą żądaniem informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia. Dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi). Może też poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Może także odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Wreszcie może odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności formę jego załatwienia. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz [...], po skierowaniu do skarżącego Stowarzyszenia pisma z dnia [...] czerwca 2025 r. informującego, iż w sprawie możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia zastosowanie przepisów k.p.a. oraz wzywającego do usunięcia wskazanych braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie udzieleniu przez Stowarzyszenie datowanej na [...] czerwca 2025 r. odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2025 r. na podstawie art. 64 § k.p.a. zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. bez rozpoznania, albowiem w ocenie organu uzupełnienie wniosku nie zawierało wszystkich wymaganych braków formalnych określonych w wezwaniu z [...] czerwca 2025 r. Zasadniczo w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej, do wniosku o jej udostępnienie nie stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też organ, jeśli uzna że wniosek dotyczy informacji publicznej, załatwia go w jeden z opisanych wyżej sposobów, przy czym od zasady tej istnieje wyjątek. Mianowicie jeżeli organ stwierdzi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wówczas do decyzji takiej z mocy art. 16 ust. 2 zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. W konsekwencji zatem wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna bądź o umorzeniu postępowania), wymagać będą opatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej podpisem wnioskodawcy (własnoręcznego, elektronicznego czy osobistego), zaś jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (wyroki NSA z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, z 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16). W przypadku natomiast nieusunięcia stwierdzonych uchybień wniosku, organ obowiązany jest poinformować wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Informacja organu w tym zakresie nie może jednakże ograniczyć się do samego stwierdzenia tego faktu (przykładowo tak jak w niniejszej sprawie – nieuzupełnienia braków bez jakichkolwiek wyjaśnień na czym to nieuzupełnienie polega oraz z jakich względów organ tak uznał). Brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności zwłaszcza, że taka informacja ma służyć również temu, by wnioskodawca, w sytuacji braku przewidzianej na gruncie u.d.i.p. procedury wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, mógł w jego następstwie złożyć wniosek o prawidłowej treści, umożliwiającej jego rozpoznanie (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 października 2024 r., II SAB/Go 65/24). W świetle powyższego pismo organu z dnia [...] lipca 2025 r. skierowane do strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej nie mogło zostać uznane za prawidłowe, gdyż nie wynika z niego, w jakim zakresie braki formalne wniosku skarżącego Stowarzyszenia pozostały nieuzupełnione, a jednocześnie w jakiej części wniosek z dnia [...] lutego 2025 r. został pozostawiony bez rozpoznania (w całości czy też jedynie częściowo). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2025 r. – o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku – przy czym organ, o ile dostrzegł nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, powinien wskazać nie tylko, jaki konkretnie brak spośród wymienionych w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2025 r. pozostał nieuzupełniony, ale również w jakim zakresie kilkupunktowy wniosek skarżącego Stowarzyszenia został pozostawiony bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu, jednakże stan ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, noszące cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Nie jest tu wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W rozpatrywanej sprawie stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ błędnej wykładni prawa. W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Zawarte w pkt III sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).