II SAB/Go 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego do rozpoznania wniosku skarżącego R.S. z dnia [...] r., II. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Dnia 12 czerwca 2014 r. do Prezesa Sądu Okręgowego wpłynął wniosek R.S. z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej tj. sprawozdań z wizytacji zakładów karnych oraz aresztów śledczych będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu za lata 2005-2014. Wskazał jednocześnie, że powyższą informację można mu było udostępnić na nośniku CD/DVD. Pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. organ poinformował, że zgromadzenie żądanych informacji i ich udostępnienie wymaga więcej czasu, w związku z czym nastąpi to do dnia 29 sierpnia 2014 r. Informację powyższą doręczono wnioskodawcy dnia 2 lipca 2014 r. Z kolei pismem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. – nadanym w dniu 23 września 2014 r. - Sąd udostępnił wnioskodawcy żądaną informację. Pismo to zostało doręczona składającemu wniosek dnia 25 września 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. – złożonym w tym samym dniu w administracji Zakładu Karnego – R.S. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego, żądając zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez kwestionowania przysługującego mu prawa do informacji, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielanie mu informacji bez zbędnej zwłoki, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. poprzez długotrwałą bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o oddalenie skargi, względnie stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i umorzenie postępowania. Organ podkreślił, iż udostępniono stronie żądaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2014r. złożonego przez R.S. o udostępnienie informacji publicznej tj. sprawozdań z wizytacji zakładów karnych oraz aresztów śledczych będących w okręgu podległym Prezesowi powyższego sądu za lata 2005 – 2014 . W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545 ), iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 ). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2014 r. poz. 782 określanej dalej jako u.d.i.p. ) przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację ( lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie ( art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego prezes sądu okręgowego jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle przepisów Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały, które są władzą odrębną i niezależną od innych władz (art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji RP). Sądy, jako organy władzy sądowniczej wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 174 Konstytucji RP ), wykonują zatem zadania w imieniu państwa. Są to więc organy władzy publicznej powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427 określanej dalej jako u.s.p.) sądy powszechne ( rejonowe, okręgowe, apelacyjne ) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Sądy powszechne wykonują również inne zadania z zakresu ochrony prawnej, powierzone w drodze ustaw (art. 1 § 3). Z przepisów ustrojowych wynika, że główną funkcją sądów jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a funkcją uzupełniającą wykonywanie również innych zadań z zakresu ochrony prawnej, powierzonych w drodze ustaw. Należy do nich m.in. postępowanie wykonawcze uregulowane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 ze zm. zwanej dalej k.k.w. ). Ustawodawca w art. 32 k.k.w. powierzył sędziemu penitencjarnemu nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, kary aresztu, tymczasowego aresztowania, zatrzymania oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie zamkniętym, a także kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. W ramach nadzoru penitencjarnego sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności ( art. 33 § 1 k.k.w.). Z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego (Dz. U. nr 152, poz. 1496 ze zm. określanego dalej jako rozporządzenie) wynika, że nadzór penitencjarny sprawuje sędzia penitencjarny sądu okręgowego, w którego okręgu wykonywane są kary oraz środki zabezpieczające i przymusu (§ 1 ust. 1), w zakresie określonym w § 2-4 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, z przebiegu wizytacji sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie, które winno zawierać m.in. szczegółową ocenę pracy wizytowanej jednostki. Analizując charakter sprawozdań z wizytacji, których udostępnienia żąda skarżący, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Sprawozdanie z wizytacji przeprowadzanej przez sędziego penitencjarnego jest właśnie tego rodzaju dokumentem, o którym wspomina powyżej powołany przepis, tym bardziej , iż odnosi się również do działania jednostek Służby Więziennej (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – Dz. U z 2014 r. poz. 1415), które można zakwalifikować jako podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powstałe w następstwie wizytacji sprawozdanie ma charakter dokumentu wewnętrznego (mimo że jego odpisy przesyłane są do kontrolowanego zakładu, do Ministerstwa Sprawiedliwości i innych podmiotów wymienionych w § 7 rozporządzenia, w których strukturze i nadzorze pozostają zakłady karne i areszty śledcze), generalnie bowiem nie jest on skierowany do podmiotów zewnętrznych. Jest to dokument przechowywany we właściwym sądzie okręgowym (lub wojskowym sądzie garnizonowym). Niemniej nie można mieć wątpliwości, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Został wytworzony przez podmiot uprawniony (sędziego penitencjarnego, a więc funkcjonariusza publicznego) w ramach realizacji powierzonych mu zadań i służy do celów określonych w k.k.w. (Rozdział V "Nadzór penitencjarny). Trzeba zauważyć, że dokumenty urzędowe nawet, gdyby miały charakter wewnętrzny nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. O udostępnieniu takich dokumentów decyduje ich treść. Stąd również od strony przedmiotowej - ze względu na swą treść - sprawozdania z wizytacji w ramach nadzoru penitencjarnego niewątpliwie zawierają informacją publiczną ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 05 listopada 2014 r., II SA/Gd 112/14). Organ udostępnił żądane przez skarżącego sprawozdania. Skarżący nie zakwestionował bowiem , iż forma oraz zakres udzielonej informacji nie odpowiada jego oczekiwaniom wynikającym z wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Zważyć jednakże należy, iż niewątpliwie organ uczynił to po terminie i to nawet wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż żądane sprawozdania udostępnił dopiero w dniu 23 września 2014 r. Decyduje bowiem data nadania odpowiedzi, a nie data samego pisma ([...] września 2014r.). Oznacza to , iż na dzień złożenia skargi w administracji zakładu karnego ( art. 83 § 4 p.p.s.a. ) organ pozostawał w bezczynności . Brak jednak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Organ bowiem, którego dotyczyła skarga na bezczynność, jak wskazano powyżej już po wniesieniu skargi a przed dniem orzekania przez sąd dokonał czynności materialnotechnicznej udostępnienia informacji publicznej. Dlatego brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a tym samym w sprawie zaistniała przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Stąd też Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku ). Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W jego brzmieniu, obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., a ustalonym przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), w § 1 zdanie drugie, mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji, czy dokonanie czynności materialnotechnicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 1269646). Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż po otrzymaniu wniosku organ podjął działania mające na celu udostępnienie informacji. Ponadto żądana informacja dotyczyła sprawozdań z okresu blisko 10 lat. Wiązało się to z koniecznością odszukania jej w archiwach. Stąd też niewątpliwie nie mieliśmy od czynienia z lekceważącym traktowaniem przez organ obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. II-III wyroku. Natomiast o wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego z urzędu w ramach prawa pomocy, będącego radcą prawnym, orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz.U. z 2013 r., poz. 490).