II SAB/Go 111/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R.N. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku R.N. z dnia [...] czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Skargą z dnia [...] maja 2021 r., wniesioną do tutejszego sądu przez pełnomocnika, R.N. zarzucił Wojewodzie rażącą bezczynność w prowadzeniu jego sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jako obywatel Algierii dnia 14 czerwca 2019 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium R.P. W dniu 10 stycznia 2020 r. organ powiadomił wnioskującego, że załatwienie jego sprawy w terminie nie będzie możliwe, a termin wyznaczenia sprawy wyznaczono na 9 października 2020 r. Mimo próśb o szybsze załatwienie sprawy pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ ponownie przedłużył rozpatrzenie sprawy, tym razem do 26 lutego 2021 r. W dniu 4 lutego 2021 r. skarżący złożył ponaglenie, ale mimo tego, do dnia wniesienia skargi wniosek nie został załatwiony. Uzasadniając wnioski skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że rozpatrzenie wniosku trwa już 23 miesiące kalendarzowe, a organ trzykrotnie naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 36) dotyczące termin załatwienia sprawy. Za bez znaczenia dla sprawy uznał sytuację związaną ze stanem pandemii COVID-19, jako że przekroczenie terminów nastąpiło przed ogłoszeniem stanu epidemicznego. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Referując przebieg sprawy i stan postępowania podał, że wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Wniosek ten był obarczony brakami formalnymi, w związku z czym cudzoziemca wezwano w dniu 20 grudnia 2019 r. do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Ponadto poinformowano o konieczności uzupełnienia wniosku o odciski linii papilarnych. Cudzoziemiec odpowiedział na wezwanie w dniu 10 stycznia 2020 r. uzupełniając wniosek oraz otrzymał informację o wszczęciu postępowania z planowaną datą jego zakończenia na dzień 9 października 2020 r. W dniu 30 stycznia 2020 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb (Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna, Policja) o wyrażenie opinii na temat cudzoziemca w zakresie ewentualnego zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin udzielenia informacji upływał z dniem 4 marca 2020 r. W dniu 14 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, który z dniem 20 marca 2020r. został odwołany i z tym samym dniem został ogłoszony stan epidemii, który obowiązuje na terytorium RP do chwili obecnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 158 ust. 1 pkt 1 oraz 169 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 35 ze zm.) w sprawie prowadzone było postępowanie mające na celu sprawdzenie, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. W trakcie postępowania ustala się w szczególności czy okoliczności sprawy wskazują na to, że małżonkowie nie zamieszkują wspólnie lub nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie wypełniają prawnych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa, nie mówią językiem zrozumiałym dla obojga, nie są zgodni co do danych osobowych i innych istotnych okoliczności ich dotyczących. Równocześnie w trakcie dokonywania, tych ustaleń nie stosuje się przepisu art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wnioskującemu odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt, gdy nie spełnia wymogów udzielenia zezwolenia za względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium R.P. W tym celu, jak podkreślił organ, wykorzystywana jest instytucja wywiadu środowiskowego, o której mowa w art. 11 ustawy o cudzoziemcach. Wywiady te są przeprowadzane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy ze względu na kontroli sanitarnych na byłych przejściach granicznych i inne czynności związane z przeciwdziałaniem COVID - 19, czasowo wstrzymali wykonywanie wywiadów środowiskowych. Równocześnie przeprowadzenie wywiadu wiąże się z wizytami w domach stron oraz w najbliższym sąsiedztwie, co z uwagi na konieczność zapobiegania rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, zostało ograniczone do minimum. Dalej organ podał, że w dniu 25 lutego 2021 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie cudzoziemca. W odpowiedzi, która wpłynęła do urzędu w dniu 8 marca 2021 r. uzyskano informację, że cudzoziemiec jest rozpoznawany, jednak w trakcie kontroli był nieobecny. Równocześnie wątpliwości funkcjonariuszy Straży Granicznej wzbudził fakt, że małżonka cudzoziemca nie potrafiła wskazać kiedy mąż będzie w domu , że przebywa w [...]. W związku z powyższym w dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioskodawca został wezwany do przedstawienia pisemnych wyjaśnień co do miejsca swego pobytu. W odpowiedzi, która wpłynęła w dniu 13 kwietnia 2021 r. oświadczył, że miejsce zamieszkania jego małżonki jest również jego miejscem stałego: zamieszkania. Pomimo wskazania adresu w [...] z koperty wynika, że wnioskujący wysyłał korespondencje z [...]. W dniu 4 maja 2021 r. wystosowano wezwanie do małżonki cudzoziemca o wskazanie miejsca aktualnego pobytu jej małżonka. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2021 r. E.R. – N. powieliła informacje małżonka o jego stałym miejscu pobytu w [...], ale nie wskazała miejsca aktualnego pobytu wnioskodawcy. Z uwagi na brak konkretnych informacji w dniu 14 czerwca organ wystosował do skarżącego i jego małżonki wezwanie do osobistego stawiennictwa w Oddziale Cudzoziemców w celu złożenia wyjaśnień w sprawie. Organ powołał się również na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 dotyczący zawieszenia terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Podał, że z uwagi na sytuację epidemiczną kontakt pracowników z "klientami" urzędu został mocno ograniczony. Ma to znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż ze względu na niejasności w pisemnych stanowiskach wnioskodawcy i jego żony konieczne jest przeprowadzenie wyjaśnień bezpośrednich. Dalej organ podał, że obecne postępowanie jest kolejnym. W trakcie pierwszego postępowania Wojewoda powziął wątpliwości co do deklarowanego celu pobytu: cudzoziemca, przez co zezwolenie na pobyt zostało skrócone do 12 miesięcy, informacja o wątpliwościach co do deklarowanego celu pobytu znalazła się w uzasadnieniu do poprzedniej decyzji wraz z wyjaśnieniem, że przy ponownej aplikacji cudzoziemca o pobyt dokonana zostanie ponowna analiza okoliczności pobytu oraz zgodności celu pobytu z celem deklarowanym. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ograniczenia związane z epidemią nie wpłynęły na zmniejszenie liczby rozpatrywanych spraw, W 2020 roku wpłynęło do Wojewody ponad 12 tysięcy wniosków o pobyt czasowy, natomiast w roku 2021 na dzień 31 maja 2021 wpłynęło 5196 wniosków, w stosunku do 3951 wniosków w tym samym okresie w roku 2020. Organ wskazał również, że uzupełniając wniosek o pobyt w dniu 10 stycznia 2020r. skarżący "otrzymał do paszportu stempel" potwierdzający jego legalny pobyt w Polsce, jak również umożliwiający wykonywanie przez niego w Polsce pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga strony została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. zawartym piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. 4. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość polega na prowadzeniu postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do wniosku skarżącego termin załatwienia sprawy został uregulowany w sposób szczególny w stosunku do art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 210 u.c. postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten w myśl art. 223 u.c. stosuje się do postępowań o udzielenie zezwolenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. 5. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). W kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2019 r. i sprawa powinna co do zasady być rozpoznana najpóźniej w terminie 3 miesięcy. Przedłużanie terminu pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. nastąpiło zatem po upływie tego terminu, co oznacza, że już w tym momencie organ pozostawał w bezczynności w przyjętym wyżej rozumieniu. Wezwanie o usunięcie braków wniosku zostało bowiem dokonane po upływie terminu do załatwienia sprawy. Dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest bowiem dzień wpływu wniosku, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, t. 16 i 20 do art. 61 i powołane tam orzecznictwo). W tamtym czasie nie było również stanu epidemicznego, który rzeczywiście, tak pod względem prawnym jak i faktycznym, mógł mieć wpływ na terminowość postępowania organu. Z kolei przyczyny związane z narastającą ilością wniosków, niekwestionowane ani prze stronę ani przez sąd nie są okolicznością egzoneracyjną, gdyż nie stanowią one przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw, gdyż sprawność działania administracji (w tym przypadku rządowej) jest zasadniczą funkcją państwa, które utrzymuje się ze środków generowanych przez obywateli, przede wszystkim podatków. Rzeczą władzy państwowych jest zatem takie zorganizowanie administracji, by była ona stanie realizować swoje zadania w terminach wskazanych w ustawie. 6. Jeśli chodzi o ocenę efektowności postępowania, a więc tego, czy organ miał podstawy do tego, by tak długo prowadzić sprawę, skarga, mimo że wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zarzuca organowi przewlekłości. Judykatura w tego typu sytuacjach bywa niekiedy pobłażliwa, ale od adwokata wymagać należy znajomości pojęciami zdefiniowanych w art. 37 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. Traktując te rozróżnienie profesjonalnie należy przyjąć, że skarga nie dotyczy tego zakresu postępowania organu, który wiąże się z przewlekłością. Tej kwestii zatem sąd nie rozważał. Jeśli chodzi o kwalifikację bezczynności, mając na względzie okoliczności, które wystąpiły w trakcie postępowania stan epidemiczny, czasowe zawieszenie biegu terminów oraz w trudności związane z uzyskaniem od innych organów danych niezbędnych do ustalenia najistotniejszej w sprawie okoliczności (objętej zakresem art. 169 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), nie można mówić o tym, że mimo aż tak długiego czasu prowadzenia przez organ postępowania, bezczynność ma charakter rażący. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględniać nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Nadto "rażącym naruszeniem prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty albo rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 oraz postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, CBOSA). Taki stan w kontrolowanej sprawie nie wystąpił. 7. Z tych względów uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności, co w kontekście niezałatwienia sprawy uzasadniało zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie do 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I wyroku) oraz stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rozważane w wyżej kwestie zadecydowały również o tym, że Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ środkami prewencyjno-dyscyplinująco, które to zresztą mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem niedziałania organu, tym bardziej, że ma ona na czas trwania postępowania prawo pobytu i pracy na terytorium R.P. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jako, że skarga co do zasady została uwzględniona Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do zwrotu wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.