II SAB/Go 112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi I.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych w wolnostojącym budynku I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nałożył na H.S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku gospodarczym wolnostojącym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] września 2014 roku znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Na ww. decyzję WINB I.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który to wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 roku (Sygn. Akt II SA/Go 782/14) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 roku jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 roku wskazując w uzasadnieniu wyroku na istotne w sprawie kwestie przy ponownym jej rozpatrzeniu. W dniu [...] lipca 2015 roku przeprowadzono wizję lokalną, w trakcie której potwierdzono, iż stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie od wcześniejszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 roku. Co do przedmiotowego budynku gospodarczego wolnostojącego wybudowanego przed 1945 rokiem ustalono, iż nie jest on wpisany do rejestru zabytków jak również nie jest objęty ewidencją takich obiektów. Ponadto stwierdzono, iż teren na którym zlokalizowany jest budynek również nie jest objęty ochroną przez konserwatora zabytków, a w odniesieniu do sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego wolnostojącego nie uległ on zmianie. W dniu [...] grudnia 2015 roku przeprowadzono kolejną wizję, która miała na celu stwierdzenie czy inwestor H.S. wykonując ww. roboty budowlane posiadał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku umożliwiono stronom prowadzonego postępowania administracyjnego wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H.S. doprowadzić ww. budynek gospodarczy do stanu poprzedniego (istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych). Pismem z dnia [...] listopada 2015r. I.P. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie I.P. za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] listopada 2015r. I.P., reprezentowana przez pełnomocnika A.P., złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku gospodarczym wolnostojącym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...], bez wymaganego zgłoszenia. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności - ewentualnie, z ostrożności procesowej, przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w wyznaczonym przez Sąd terminie decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne w I instancji, 3. stwierdzenie czy bezczynność, ewentualnie, z ostrożności procesowej, przewlekłe prowadzenie postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwoty 500 zł, alternatywnie, w przypadku nie uwzględnienia tego, wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny - na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. został dochowany, albowiem skarżąca, złożyła takie zażalenie w dniu 17 listopada 2015r. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1083/14, baza orzeczeń nsa gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, iż skarżąca stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpała środki odwoławcze w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie skargi. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na niewydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji. Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył powyższe terminy, albowiem od zwrotu akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (9 marca 2015r.) do wydania decyzji ([...] grudnia 2015r.) minęło ponad 9 miesięcy, a w tym czasie czynności organu sprowadzały się wyłącznie do dwukrotnego przeprowadzenia wizji lokalnej. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, postanowienie NSA z dnia 2 października 2014 r., I OZ 819/14). To do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. ( por.: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok WSA w Białymstoku 20 lutego 2014 r. II SAB/Bk 55/13, baza orzeczeń nsa gov.pl ). Podobnie wypowiedział się też NSA w wyroku z dnia 11 października 2013 r. ( I OSK 1495/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność jest kwalifikowaną postacią przewlekłości. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, LEX nr 1341597). Nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniało przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższym rozumieniu, albowiem organ nie wydał decyzji przez okres ponad 9 miesięcy, jednak w tym czasie organ podejmował czynności – dwukrotnie przeprowadzono wizje lokalną, a zatem nie może być mowy o bezczynności organu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte po 15 sierpnia 2015r., to podstawę orzeczenia stanowią przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, wydano decyzję, postępowanie sądowoadministracyjne, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności (wydania decyzji) podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że dla zasadności skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania nie zaistniała, albowiem organ podejmował pewne czynności (dwukrotnie przeprowadzono wizje lokalną), a ponadto jak wskazano w odpowiedzi na skargę na sprawność działania organu miała wpływ śmierć dotychczasowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec tych okoliczności Sąd uznał, iż zaistniała przewlekłość nie wynikała ze złej woli organu, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie jak i w odniesieniu do żądania przyznania na rzecz skarżącej kwoty 500 zł lub wymierzenia organowi grzywny, skarga podlegała zatem oddaleniu. Wobec uwzględnienia skargi w przeważającym zakresie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest uiszczonej opłaty w wysokości 100 zł.