II SAB/Go 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] r. postanawia: odrzucić skargę. P.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] października 2015 r., w którym skarżący żądał wyjaśnienia kwestii przeznaczenia lokalu do sprzedaży w drodze przetargu. W skardze P.Z. wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia [...].10.2015r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe skarżący podał, że w dniu 30 grudnia 2014 r. otrzymał pismo informujące, że w dniu 3 lutego 2015 r. odbędzie się I przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż lokalu mieszkalnego numer 4 przy ul. [...], o powierzchni 47,90m2 wraz z pomieszczeniami przynależnymi i udziałem 2167/10000 części w działce o nr ewid. [...] o powierzchni 1067m2. W dniu 15 stycznia 2015 r. skarżący otrzymał pismo informujące o odwołaniu przetargu na w/w. lokal, co było dla niego niezrozumiałe. Wobec powyższego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do organu o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Jednocześnie podał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł zażalenie do SKO, którego organ wyższej instancji nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę organ podał, że zarzucana organowi bezczynność nie wynikała z lekceważącego potraktowania wniosku skarżącego, lecz wynikała ze skomplikowanego aspektu formalno-prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący występuje o nabycie lokalu w formie przetargowej przy istniejącym już wyroku eksmisyjnym w stosunku do siebie, nadal zamieszkując w tym lokalu. Jednocześnie organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, że pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący został poinformowany o sposobie załatwienia jego pisma z dnia [...] października 2015 r. i na moment wniesienia skargi w dniu 23 listopada 2015 r. nie istniał przedmiot niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów prawa wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy polegająca na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015r., w którym żądał wyjaśnienia kwestii przeznaczenia lokalu, w którym mieszkał do sprzedaży w drodze przetargu. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – zwana dalej "ugn". Zgodnie z art. 28 ust. 1 ugn, tryb zbywania nieruchomości należących do gminy, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Z kolei, stosownie do art. 37 ust. 1 ugn zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 K.c.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Celem natomiast przetargu jest umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy, wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Sąd podziela stanowisko, iż ogłoszenie przetargu jako oświadczenie woli ma doprowadzić do zawarcia umowy. Oznacza to, że gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a zainteresowanymi podmiotami, nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i osoby w tym przetargu uczestniczące występują w charakterze równorzędnych podmiotów (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl 173/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Z przepisów, które określają kompetencje organu do przeprowadzenia przetargu, nie wynika zatem, aby kształtowały one uprawnienie lub obowiązek strony skarżącej o charakterze administracyjnoprawnym. Skarga do sądu administracyjnego, o czym była mowa na wstępie, może bowiem dotyczyć wyłącznie takich aktów i czynności, które mają charakter publicznoprawny. Nie mogą to być więc takie akty lub czynności, które stanowią działania organów administracji publicznej w sferze cywilnoprawnej i stanowią czynności cywilnoprawne, tj. czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 60.). Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2010 r., (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zauważyć w tym miejscu również należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. W judykaturze natomiast jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało, m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994r., sygn. akt III CZP 96/94 (OSNC 1995/1/11) i w uchwale z dnia 13 lutego 2003r., sygn. akt III CZP 95/02 (OSNC 2003/11/146). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 207/10 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego zdaniem Sądu, czynności związane z organizowaniem przetargu, w tym także działania polegające na jego ogłoszeniu, a zatem wszczęciu procedury przetargowej - nie następują w postępowaniu administracyjnym oraz nie mieszczą się w kategorii spraw, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym brak jest podstaw do rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.