II SAB/Go 124/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. R. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego A. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. A. R. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu [...] r. złożył poprzez platformę ePUAP wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. przyczyn wystąpienia bakteriologicznych skażeń wody na ujęciu wód podziemnych "[...]" dla miasta [...] i okolicznych miejscowości od [...] r. do dnia złożenia wniosku, 2. czy w okresie od [...] r. do [...] r. funkcjonował na ASUW Automatycznej Stacji Uzdatniania Wody w [...] proces automatycznej dezynfekcji wody z wykorzystaniem włączonych pomp dozujących dezynfektant do sieci wodociągowej? 3. które informacje uznali Państwo za "nierzetelne" zawarte w poście opublikowanym w dacie [...] r. na profilu Facebooka Gminy [...], dotyczące sposobów uzdatniania wody płynącej z wodociągu miejskiego, pojawiających się w wodzie zanieczyszczeń, autorstwa dra inż. A. R.; 4. kiedy i w jakiej formie, telefonicznej, mailowej, sms lub innej, zostali poinformowani Pani lub Pan Burmistrz o braku zasilania w wodę miejscowości [...] w [...] r.; 5. czy ZUWŚ Sp. z o.o. w okresie od [...] r. do dnia złożenia wniosku posiada wszystkie aktualne badania UDT Urzędu Dozoru Technicznego na urządzenia podlegające UDT, np.: ciśnieniowe lub inne oraz czy użytkuje wszystkie urządzenia podlegające UDT - urządzenia ciśnieniowe zgodnie z decyzjami zezwalającymi na eksploatacje? Czy ZUWŚ Sp. z o.o. użytkuje te urządzenia bez decyzji zezwalających na eksploatacje? Skarżący wyjaśnił, że jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał, cyt.: "Odpowiedź proszę o przesłanie zwrotnie na mój adres e-Doręczeń, czyli adres, z którego wysłane zostało moje zapytanie", czyli zwrotnie na ePUAP. Skarżący zaznaczył, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Następnie w dniu [...] r. wysłał skargę do organu, który do dnia dzisiejszego nie odpowiedział. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To czyni - zdaniem skarżącego - skargę zasadną i konieczną. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianych zarzutów, organ wskazał, że faktycznie w ustawowym terminie - 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej - nie udzielono skarżącemu odpowiedzi. Powodem nie udzielenia informacji nie była jednak wola pozbawienia skarżącego prawa do informacji, a błąd w przekazaniu korespondencji w przedmiotowym zakresie. Organ zadekretował wniosek do Zakładu Usług Wodno - Ściekowych sp. z o.o. w [...] (dalej: spółka), celem jego dalszego procedowania. Jednakże wniosek został odebrany przez spółkę dopiero w dniu [...] r., a ww. jednostka nie udzieliła informacji we wnioskowanym zakresie. Po wezwaniu przez organ prezesa spółki do przygotowania informacji, przesłano odpowiedź do skarżącego. W dniu [...] r. skarżący złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten został zadekretowany do spółki celem dalszego procedowania, jednakże spółka nie odebrała wniosku w terminie, a co za tym idzie nie udzieliła informacji publicznej. Zdaniem organu o bezczynności można mówić wówczas, gdyby organ nie podejmował żadnych czynności w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albo wykonywał jedynie czynności "pozorowane". W tej sprawie nie miała miejsca taka sytuacja. Organ "nie milczał" ani nie unikał rozpatrzenia wniosku, przekazał wniosek do rozpatrzenia swojej spółce. Dostęp do informacji publicznej nie oznacza, że każdy ma prawo żądać od organu udzielenia każdej informacji, zwłaszcza jeżeli zawartość merytoryczna tej informacji znajduje się w posiadaniu innej jednostki. Odpowiedź na wniosek została przekazana do skarżącego w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień wniesienia skargi zabrakło. Sąd stwierdził, że organ na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] r., nie podjął odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też – co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia - nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, gdyż dysponentem żądanej informacji publicznej jest spółka (z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności spółki jest m.in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, w której działalność gmina zaangażowała środki publiczne w wysokości 100% kapitału). Organ wniosek o udostępnienie informacji publicznej przekazał spółce w dniu [...] r. i spółka - pismem z dnia [...] r. - odpowiedziała organowi. Następnie organ - pismem z dnia [...] r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność - udzielił skarżącemu żądanej informacji (odpowiedzi na pytania sformułowane w punktach 3 i 4 wniosku) oraz przekazał odpowiedź na wniosek przygotowaną przez prezesa zarządu spółki (odpowiedzi na pytania sformułowane w punktach 1, 2 i 5 wniosku). Powyższe oznacza, że organ w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest w terminie 14 dni, które w tym przypadku należało liczyć od dnia otrzymania wniosku nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności albowiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku nie załatwił go w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na ocenę Sądu wpływa również fakt udostępnienia skarżącemu informacji publicznej pismem z dnia [...] r. Ze względu na to, że organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi załatwienia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.