II SAB/Go 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Pedagogicznej Biblioteki [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Pedagogicznej Biblioteki [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Pedagogicznej Biblioteki [...] dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Pedagogicznej Biblioteki [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Pedagogicznej Biblioteki Wojewódzkiej [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w czwartym kwartale 2018 r. W odpowiedzi wnioskujące stowarzyszenie otrzymało w dniu [...] marca 2019 r. maila w którym podano, że "faktury Vat za zakup papieru w formacie A4 są fakturami zbiorczymi". Dalej wskazano, że udostępnienie faktur może nastąpić w poprzez wgląd w godzinach pracy Biblioteki lub kontakt telefoniczny pod wskazanym numerem. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu - 8 kwietnia 2019r.) Stowarzyszenie, wniosło skargę na bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie podmiotu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że Pedagogiczna Biblioteka Wojewódzka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pedagogicznej Biblioteki Wojewódzkiej wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek z dnia [...] marca 2019 r. został załatwiony w odpowiedzi mailowej z dnia [...] marca 2019 r., w którym wskazano, że załatwienie wniosku w sposób w nim wskazany nie było możliwe. Wskazano również, w jaki sposób informacja może być udzielona. Wskazano również, że wobec braku reakcji wnioskującego na odpowiedź oraz braku oznaczenia strony we wniosku nie było możliwości wydania decyzji odmownej. Podniesiono również, że wnioskująca nie wykazała interesu prawnego, a jej adres mailowy widniejący w KRS jest inny, niż ten z którego wysłano wniosek. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało skargę. Przyznając, że wnioskujący otrzymał maila z dnia [...] marca 2019 r., jednak nie stanowił on załatwienia wniosku. Możliwe było bowiem przesłanie skanów faktur zbiorczych z "zakreślonymi" pozycjami, których nie dotyczył wniosek. Wskazano również, że Stowarzyszenie może posługiwać się innymi adresami mailowymi, niż podany w KRS, gdyż postepowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest odformalizowane. 5. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że wystąpienie do jednostek organizacyjnych Województwa [...] z wnioskami o udzielenie informacji publicznej jest związane z zamiarem podjęcia działań mających na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania administracji. Część tych kosztów stanowią nakłady na zakup papieru. Koszty te mogłyby być zmniejszone w przypadku, gdyby regulacje pozwalały na posługiwanie się wersjami elektronicznymi dokumentów. Aby poznać te koszty Stowarzyszenie zwraca się do podmiotów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Czynności te mają związek z programem 2.1 E-administracja i otwarte zasoby/2/1.1. Elektroniczna administracja, RPO Małopolskiego. Dalej skarżąca podniosła, że z wnioskiem o udzielenie informacji wystąpiła do wszystkich jednostek organizacyjnych Województwa [...], jednak tylko część podmiotów udzieliła żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 7. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 1330; dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Warunki te zostały w sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Pedagogicznej Biblioteki Wojewódzkiej – jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną. 8. Przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 u.d.i.p. ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on w szczególności podania w rozumieniu art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16; CBOSA). Wbrew temu co twierdzi się w odpowiedzi na skargę wnioskujący nie musi posługiwać się adresem (także mailowym), który podaje w urzędowych zbiorach lub dokumentach (np. rejestrze KRS). Rozumienie przyjmowane przez organ prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, nie jest i nie może być również ograniczane pod względem podmiotowym, wobec czego dla realizacji wniosku nie ma znaczenia kto jest żądającym informacji i jakie są jego rzeczywiste intencje i potrzeby. Z tych właśnie względów dla udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej ustawa nie wymaga wykazania interesu prawnego (interes skargowy jest oczywisty wobec nieudostępnienia informacji). 9. Jeśli chodzi o brak podania oznaczenia strony uniemożliwiający, zdaniem organu, wydanie decyzji odmownej należy wskazać, że gdy w sprawie choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek to, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Taka regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Jednak w takim przypadku w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest bowiem związany wszystkimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17; CBOSA). Zatem wezwanie o ewentualne uzupełnienie braków następuje w trybie art. art. 64 § 1 lub 2 k.p.a. Takiego trybu organ w sprawie nie realizował. Wskazać należy, że danymi takimi organ dysponował najpóźniej od momentu otrzymania skargi, a wniosek nie został do dnia wyrokowania załatwiony ani pozytywnie przez udostępnienie informacji, ani negatywnie przez wydanie decyzji odmownej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej faksem do organu zaktualizowało obowiązek działania organu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, w czym mieści się również, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (w części lub całości). 10. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno - technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy. We wskazanym terminie organ nie załatwił wniosku przez udzielenie informacji lub odmowę jej udzielenia wyrażoną w odpowiedniej procesowo formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem, o czym powiedziano już wyżej, żądane informacje stanowią bez wątpienia informację publiczną. W ocenie sądu mail z dnia [...] marca 2019 r. nie może być traktowany jako prawidłowe załatwienie wniosku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jedną z dróg pozyskania informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek. Ustawa nie precyzuje, w jakiej formie wniosek taki jest składany, zatem każda forma, a więc ustna, pisemna lub też za pomocą środków elektronicznych, jest dopuszczalna. Jeżeli wniosek został złożony w formie ustnej (osobiście lub telefonicznie), to informacja powinna być udzielona w tej samej formie, pod warunkiem że jest to taka informacja, której można udzielić niezwłocznie. Podobnie w przypadku wniosku złożonego pocztą elektroniczną, podmiot zobowiązany może udzielić odpowiedzi tą samą drogą, jeżeli jest to informacja powszechnie dostępna, prosta (nieprzetworzona) i nie podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określona bowiem we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, SIP LEX 2018, tezy do art. 7 i 10). Organ był zatem zobowiązany do udzielenia informacji w formie mailowej, chyba że załatwiłby wniosek przez wydanie decyzji odmownej. 11. Wskazać należy, że żądana w sprawie informacja jest co do zasady informacją prostą i nie wiąże się z koniecznością stosowania trybu szczególnego. Za informację prostą uznaje się bowiem taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Taka informacja może być pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się, co do zasady w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, CBOSA). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, CBOSA). Inne, liczne sprawy skarżącego stowarzyszenia dotyczące identycznego w treści wniosku wskazują, że udzielenie informacji nie jest czynnością ani pracochłonną, ani generującą jakieś dodatkowe koszty (por. wyroki tutejszego sądu oraz WSA w Opolu w podobnych sprawach). 12. Skoro podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwił do dnia orzekania wniosku strony w formie przewidzianej prawem, ani pozytywnie ani negatywnie, to w punkcie I wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie prosty charakter informacji sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt I sentencji wyroku). Zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził bezczynność organu, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy się sąd nie doszukał uznając, że zaniechanie wynika raczej z braku rozeznania co do instytucji informacji publicznej, niż złej woli. Sąd uwzględnił również to, że takiej kwalifikacji nie domagał się skarżący (pkt II sentencji wyroku). 13. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu od skargi, opłatę od pełnomocnictwa i 1/8 wynagrodzenia radcowskiego (60 zł z 480 zł). Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd obniżył należne stronie skarżącej koszty zastępstwa procesowego. Oceniając nakład pracy pełnomocnika w analizowanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niniejsza skarga jest jedną z kilku tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz w Olsztynie sporządzonych według tego samego wzoru, opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Nadto sprawa nie charakteryzowała się dużym stopniem skomplikowania, co w sumie prowadzi do wniosku, że nakład pracy pełnomocnika nie był stosunkowo znaczny. Ponadto sąd uwzględnił specyfikę działania i społeczny charakter podmiotu zobowiązanego.