II SAB/Go 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.N. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] w przedmiocie przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu P.N. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 54a § 1 u.p.e.a. złożył skargę na organ egzekucyjny – PINB, który powinien przeprowadzić egzekucję administracyjną z urzędu na podstawie własnej, prawomocnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] o nałożeniu na B. i M.K. obowiązku rozbiórki domu mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działku [...] i doprowadzenia działki do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Nałożony na inwestorów obowiązek nie został bowiem wykonany, dlatego powinnością organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przeprowadzenie go bez zbędnej zwłoki, aby załatwić sprawę w ustawowym terminie, doprowadzając do realizacji nałożonego obowiązku. Tego celu egzekucji nie osiągnięto do dnia złożenia niniejszej skargi. Państwo K. są zobowiązani do wykonania obowiązków wynikających z decyzji od [...] lutego 2020 r., zaś organ od [...] czerwca 2020 r. jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Od dnia [...] września 2020 r. organ celowo nieudolnie prowadzi egzekucję. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania danej sprawy. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], polegającego na rozbiórce budynku i doprowadzeniu działki do określonego stanu. W tym miejscu należy wskazać, że sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków zostały unormowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 479; dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Stronami postępowania egzekucyjnego jest wierzyciel i zobowiązany. W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na postanowienie to można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podobnie rzecz wygląda w przypadku trybu uregulowanego w art. 54a u.p.e.a., gdzie obowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przepisy art. 54 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. Oznacza to, że na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na postanowienie to można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Z uregulowań tych nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a i art. 54a u.p.e.a., co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. W świetle treści art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. zachowało swą aktualność dotychczasowe orzecznictwo przyjmujące, iż w świetle art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego I instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 i z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 1018/14), bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych. Brak jest legitymacji podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.