II OSK 1018/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. i W.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 103/13 odrzucającego skargę S.J. i innych na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S.J. i innych (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych. Skarżący w skardze odwołali się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011 r., II OSK 907/10 oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] marca 2003 r., nr [...]. Sąd I Instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem sygn. akt II OSK 907/10 było odroczenie terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (kurnika) będących własnością W.W., który legitymuje się decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 1978 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego kurnika z zastrzeżeniem, że obiekt ma charakter czasowy – 5 lat z możliwością przedłużenia. W.W. podnosił, że 8 marca 1995 r. wystąpił o przedłużenie okresu użytkowania spornego obiektu. O odroczenie terminu rozbiórki budynku, wykorzystywanego obecnie jako magazyn handlowy, W.W. wniósł 22 kwietnia 2003 r. Powołał się na art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako “Prawo budowlane") oraz o zezwolenie na wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenów otaczających obiekt zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organami oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego, inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2 cyt. ustawy). W odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone jest wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, ponieważ obowiązek dokonania rozbiórki tych obiektów wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej stosownie do przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), a organem właściwym jest organ, który wydał decyzję w I instancji, czyli Prezydent Miasta Rzeszowa. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.), a w dalszej kolejności skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego względem art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy. Wprowadzono w nim samoistną możliwość złożenia przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, skargi na bezczynność polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które - odmiennie niż w przypadku art. 37 k.p.a. - jest zaskarżalne. Ustawodawca wprowadził więc szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, a ponadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. Sąd I instancji wskazał, że skarżącym przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Rzeszowa (wierzyciela), czyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Dopiero na postanowienie tego organu wydane w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. mogą wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia polegającą na niewydaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź polegającą na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi. Natomiast brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, z tym, że skutecznie skargę kasacyjną wnieśli jedynie K.W. oraz W.K. (dalej jako "skarżący kasacyjnie"). Skarga kasacyjna pozostałych skarżących została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 lutego 2014 r. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z 52 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne zastosowanie i uznanie skargi za niedopuszczalną z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy tok odwoławczy został przez skarżących wyczerpany. Po drugie, art. 170 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. W ocenie skarżących kasacyjnie, w wiążącym prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 3474/02 wskazane są, jako mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po trzecie, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu I instancji. Po czwarte, art. 6 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie. Po piąte, art. 154 p.p.s.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku w zakresie modernizacji ewidencji gruntów, które ma wpływ na egzekucję rozbiórki obiektu tymczasowego i w rezultacie stanowi bezczynność organu także w zakresie rozbiórki. Po szóste, art. 134 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego, przez rozdzielenie jednej skargi do Sądu I instancji, której nadano dwie sygnatury: II SAB/Rz 103/13 oraz II SAB/Rz 112/13. W ocenie skarżących kasacyjnie, skarga dotyczyła bezczynności organów pozostającej ze sobą w ścisłym związku. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z 52 § 1 i 2 p.p.s.a.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie doszło do niewyczerpania środków zaskarżenia. Kwestia ta nie podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji wskazał bowiem, że skarga była niedopuszczalna z uwagi na szczególny charakter art. 6 § 1a u.p.e.a., który wyłącza możliwość wniesienia skargi na ogólnych zasadach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sad, który je wydał, lecz również̇ inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący kasacyjnie powołali się na związanie rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 3474/02, niekonsekwentnie określając je jako wyrok oraz postanowienie. W sprawie sygn. akt IV SA 3474/02 nie został wydany wyrok, lecz postanowienie, które dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odnieść się do mocy wiążącej powołanego przez skarżących kasacyjnie orzeczenia, bowiem zostało ono wydane w innym stanie faktycznym i prawnym. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd w zakresie dopuszczalności skargi i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.p.e.a. Kwestia została rozstrzygnięta i szczegółowo omówiona w orzecznictwie (por. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r. II OSK 1588/06). Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga do organu wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające tę skargę zażalenie. Następnie dopuszczalna jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, że podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są ograniczone treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co ogranicza również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści cytowanych przepisów nie wypływa natomiast uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. do wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po czwarte, z wyżej omówionych przyczyn na uwzględnienie nie zasługuje zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 6 u.p.e.a. przez błędne jego zastosowanie. Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 154 p.p.s.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku w zakresie modernizacji ewidencji gruntów, które ma wpływ na egzekucję rozbiórki obiektu tymczasowego i w rezultacie stanowi bezczynność organu także w zakresie rozbiórki. Kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowy skargi odrzuconej zaskarżonym postanowieniem Sądu I instancji. Przedmiotem tej skargi nie było niewykonanie prawomocnego wyroku, o czym mowa w art. 154 p.p.s.a. Kwestia ta podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu toczącym się pod sygnaturą II SAB/Rz 112/13 ( niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 825/10). Po szóste, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 134 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego. Przepisy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie doszło do rozstrzygnięcia skargi co do jej istoty. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, lecz dokonuje oceny ich zastosowania bądź wykładni przeprowadzonych przez organ administracji. Do tego konieczne jest jednak, żeby skarga była dopuszczalna i została skutecznie wniesiona. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Powyższych zarzutów nie może również uzasadniać rozdzielenie wniesionej przez skarżących skargi (druga ze spraw została opisana powyżej i toczy się pod sygnaturą II SAB/Rz 112/13). Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.