II OSK 907/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 329/09 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 329/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi K. W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego i zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. Prezydent Miasta Rzeszowa udzielił W. W. pozwolenia na rozbudowę istniejącego kurnika na działce położonej w R. przy ul. [...]. W decyzji tej zastrzeżono, iż budynek ten ma charakter czasowy – 5 lat z możliwością przedłużenia. W toku postępowania zainicjowanego przez K. W., a dotyczącego rozbiórki przedmiotowego obiektu, pismem z dnia 22 kwietnia 2003 r. W. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa z prośbą o odroczenie rozbiórki spornego obiektu w oparciu o przepis art. 39 ustawy Prawo budowane z dnia 24 października 1974 r. oraz o zezwolenie na wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenów otaczających obiekt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł także, że w marcu 1995 r. wystąpił o przedłużenie okresu użytkowania przedmiotowego budynku. Brak odpowiedzi na ten wniosek potraktował jako zgodę na dalsze jego użytkowanie. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak [...], Prezydent Miasta Rzeszowa po rozpatrzeniu wniosku W. W. postanowił odroczyć termin przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w R. i zezwolił na czasowe wykorzystanie obiektu na okres do dnia 31 października 2008 r. z przeznaczeniem jako magazyn handlowy. Na skutek odwołania K. W. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. W. Skarga ta wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05, została przez ten Sąd oddalona, albowiem uznano, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 329/07, oddalił skargę kasacyjną W. W. od powyższego orzeczenia Sądu I instancji. Pismem z dnia 10 października 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wezwał W. W. o uzupełnienie wniosku, w terminie czternastu dni, poprzez: sprecyzowanie funkcji użytkowej obiektu, wyjaśnienie i uzasadnienie ważnego interesu społecznego przemawiającego za odroczeniem terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu, przedłożenie stanowisk organów opiniujących: Państwowej Inspekcji Pracy, Miejskiego Inspektora Sanitarnego, Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej w kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania, a także przedstawienia aktualnej oceny technicznej obiektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki. Powyższe wezwanie doręczono w dniu 22 października 2008 r., a pismem z dnia 5 listopada 2008 r. inwestor zwrócił się do organu o przedłużenie terminu dostarczenia żądanych dokumentów, z uwagi na trudności w uzyskaniu opinii od innych instytucji oraz kłopoty ze zdrowiem (choroba oczu uniemożliwiająca samodzielne funkcjonowanie). Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 39 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił odroczenia terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowanego (kurnika) położonego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wymagany zakres uzgodnień i dokumentów był już inwestorowi znany w chwili rozstrzygnięcia przez Wojewodę Podkarpackiego (decyzja z dnia [...] września 2005r.), a więc miał wystarczającą ilość czasu na ich skompletowanie, a przedłużenie terminu doprowadziłoby do nieuzasadnionego przewlekania sprawy. Dlatego też organ rozpatrzył sprawę w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy, uznając, że ani zgromadzone w sprawie dokumenty ani względy społeczno-gospodarcze nie uzasadniają dalszego utrzymywania tymczasowego kurnika, który nie pełni już tej funkcji. Po przedłożeniu przy piśmie z dnia 13 listopada 2008 r. wymaganych dokumentów, W. W. - działający przez pełnomocnika - złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści tego odwołania zarzucił naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podniósł, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w trakcie postępowania materiałem dowodowym, a ponadto rażąco naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie dając stronie realnej możliwości wypełnienia wezwania o uzupełnienie złożonego wniosku, przez co faktycznie nie rozpoznał sprawy. Nadto wskazał, że wyznaczenie tak krótkiego terminu na uzyskanie, opracowanie i przedłożenie do organu wymaganych dokumentów z góry uniemożliwiło ich dostarczenie w wyznaczonym terminie, co jak zarzucił zostało wykorzystane przez organ. Wyjaśnił, że wymagane dokumenty zostały zgromadzone z kilkudniowym opóźnieniem, które dołączono do akt sprawy. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zainteresowany mógł wcześniej przygotować wymagane dokumenty, gdyż przedłożone dokumenty musiały być aktualne i uwzględniać obecnie obowiązujące przepisy. Uznając odwołanie za uzasadnione, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego W. W. czynił starania w celu wywiązania się z nałożonego obowiązku, jednakże z przyczyn od niego niezależnych opinii tych nie uzyskał. Słuszne są zarzuty, że organ nie dał stronie realnej możliwości wypełnienia wezwania o uzupełnienie złożonego wniosku, nie wskazał też inwestorowi w jaki sposób powinien uzyskać stosowne uzgodnienia. Wojewoda wyjaśnił, że potwierdzenia zgodności inwestycji w zakresie dopuszczenia obiektu do użytkowania pod względem BHP, w zakresie spełnienia przepisów higieniczno-sanitarnych i w zakresie przepisów przeciwpożarowych dokonują właściwi rzeczoznawcy. Organ I instancji w dniu 10 października 2008 r. skierował do stron postępowania, w tym do W. W., pismo informujące o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy odroczenia terminu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu do dnia [...] grudnia 2008 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Z tego wynika, że organ zarezerwował dla siebie w celu rozpoznania sprawy (po uzupełnieniu dokumentów przez inwestora) około 2 miesiące, zaś inwestorowi na zgromadzenie dokumentów wyznaczył tylko 14 dni. Powołując się na zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien w sposób racjonalny wyważyć czas konieczny dla działań własnych, jak i dla czynności inwestora. W rozpoznawanej sprawie relacje te nie zostały zachowane, a inwestor nie miał możliwości przedłożenia żądanych dokumentów. Ponadto słuszne są argumenty, że odwołujący nie mógł wcześniej gromadzić dokumentów, bowiem winny one uwzględniać aktualny stan techniczny obiektu. Reasumując podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie z zachowaniem trybu instancji, nie ma więc możliwości jego uzupełnienia na zasadach ustalonych w art. 136 k.p.a., ani też zastosowania instytucji reformacji. Skargi na tę decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. W. i W. W. Skarga W. W. został odrzucona z przyczyn formalnych postanowieniem Sądu z dnia 7 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1568/09, odrzucił skargę kasacyjną pełnomocnika W. W. na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast K. W. we wniesionej skardze wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie przepisów art. 37, art. 38 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie dopuszczalności odroczenia rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego mającego tymczasowe zezwolenie do dnia 3 listopada 1983 r. oraz art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez pozwolenie na odroczenie rozbiórki obiektu kurnika w razie przedłożenia pozwoleń wykazujących warunki użytkowania tego obiektu już jako budynku biurowo - handlowo - magazynowego, po spełnieniu wymogów sanitarnych, BHP, środowiskowych i przeciwpożarowych; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o odroczenie terminu rozbiórki obiektu budowlanego złożonego po upływie okresu ważności tymczasowego pozwolenia na budowę i utracie jego mocy prawnej, zamiast stwierdzenia niedopuszczalności takiego postępowania, wszytko już pod rządem nowego prawa budowlanego z 1994 r.; - rażące naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 329/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. uznał, że złożona skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu decyzji Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 153 p.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano, na poprzednim etapie postępowania kontrolą sądową objęta była decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2003 r. o odroczeniu terminu rozbiórki obiektu gospodarczego wybudowanego na działkach nr [...] i 263 przy ul. Uroczej w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05, oddalił skargę na tę decyzję, podzielając stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia postępowania, albowiem dokumenty, w oparciu o które rozstrzygnięcie wydał organ I instancji pozostawały ze sobą w sprzeczności i zachodziła potrzeba ich uzupełnienia. Sąd uznał, że "jedynie dokładne wskazanie rodzaju magazynowanych artykułów w obiekcie o przeznaczeniu na magazyn handlowy, a następnie odniesienie się do tak określonego obiektu przez Państwową Inspekcję Pracy kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania pod względem przepisów bhp, przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w kwestii dopuszczenia do użytkowania pod względem przepisów sanitarnych, Państwową Straż Pożarną pod względem przepisów pożarowych, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w kwestii dopuszczenia do użytkowania, przedstawienie aktualnej oceny technicznej obiektu budowlanego oraz przedłożenie planu zagospodarowania działki pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny wniosku o odroczenie terminu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 329/07, oddalił skargę kasacyjną od omawianego wyroku WSA w Rzeszowie, w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ma charakter uznaniowy, a nadto reguluje sytuacje wyjątkowe. Wynikającą z przepisów tej ustawy zasadą była bowiem budowa i użytkowanie obiektów na podstawie pozwoleń, a konsekwencją jej naruszenia - rozbiórka obiektów wybudowanych lub użytkowanych z naruszeniem prawa. Odstępstwem od tej zasady była legalizacja obiektów budowlanych, a odstępstwem jeszcze dalej sięgającym – zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektów kwalifikujących się do rozbiórki, określone w art. 39 ustawy. NSA wskazał dalej, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, jako przypadek szczególny, uzależnione jest od oceny przez organ administracji, czy w ogóle zaistniały podstawy do zastosowania tego wyjątkowego przepisu. Ponadto jego dyspozycja obejmuje również określenie sposobu czyli warunków, w których obiekt może być wykorzystywany. Przede wszystkim zatem organ powinien ustalić, czy w odniesieniu do analizowanej sprawy istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze i ocenić czy względy te przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu. Konkludując NSA stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na niewyjaśnienie okoliczności związanych z koniecznością właściwego uzasadnienia decyzji podjętej na podstawie uznania administracyjnego było rozstrzygnięciem prawidłowym i także prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Z treści zapadłych orzeczeń WSA w Rzeszowie i NSA, w ocenie Sądu orzekającego w I instancji wynika, że sądy te co do zasady przyjęły możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pomimo złożenia przez W. W. wniosku o odroczenie terminu rozbiórki po upływie czasu określonego w pozwoleniu na budowę spornego obiektu, tj. w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 1978 r. (5 lat), o ile organy ustalą, że istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością odroczenia rozbiórki i czasowego wykorzystania obiektu. W ten sposób, w ocenie Sądu, przesądzona została zasadnicza w niniejszej sprawie kwestia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, będąca jednocześnie głównym motywem skargi K. W.. Sąd, powołując się na art. 153 p.p.s.a. raz jeszcze podkreślił, że poglądem przyjętym przez WSA w Rzeszowie i NSA jest związany. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Ponadto Sąd zauważył, iż z akt administracyjnych wynika, że inwestor dołączył żądane przez organ I instancji dokumenty, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r., niezbędne dla rozpatrzenia sprawy, choć uczynił to po terminie wyznaczonym przez ten organ. W tej sytuacji organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który winien był poddać ocenie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Należy bowiem pamiętać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie wyłącznie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie zasady te zostały naruszone, co Sąd uznał za zasadniczą wadę postępowania skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd wskazał także, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, jeśli zaistnieje taka konieczność i wydanie zgodnej z prawem decyzji. W związku z charakterem zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając złożony w tym zakresie wniosek skarżącego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 15 k.p.a. w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd w sposób nieprawidłowy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego, w której w sposób właściwy przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji albowiem sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. W. podniósł, że jego zdaniem decyzja Wojewody Podkarpackiego jest prawidłowa. Wskazał także, że w niniejszej sprawie zaszły podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem do sprawy należało zgromadzić szereg dokumentów, które następnie musiały podlegać merytorycznej ocenie przez organ administracji. Natomiast Prezydent Miasta Rzeszowa prowadząc postępowania w I Instancji nie umożliwił skarżącemu realnej możliwości zgromadzenia tych dokumentów i dlatego też decyzja winna była być uchylona. W przedmiotowej sprawie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, szczególnie ważna jest konieczność kontroli instancyjnej na etapie postępowania administracyjnego materiału dowodowego i jego oceny. Wydanie bowiem decyzji przez organ odwoławczy orzekającej co do istoty sprawy, może w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia dla odwołującego skutkować brakiem możliwości kontroli instancyjnej tego rozstrzygnięcia. A w związku z tym, że do postępowania przed organem I Instancji nie zostały przedłożone wymagane dokumenty, nie mogło zostać i nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie wyjaśniające uwzględniające wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty. Dlatego też wyroku Sądu I instancji nie można uznać za prawidłowego. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Podkarpacki nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Niezależnie bowiem od zarzutów opisanych powyżej takie rozstrzygnięcie naruszałoby chociażby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. Dlatego też sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego. Do tej kategorii podstaw uchylenia aktu administracyjnego zalicza się przede wszystkim brak należytej staranności wykazanej przez organ w prowadzeniu sprawy. Zatem warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonego aktu w oparciu o w/w normę jest wpływ tych uchybień na wynik sprawy. Sformułowanie "wpływ" oznacza zaś, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Sąd uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobligowany jest wykazać, że gdyby nie stwierdzono naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., który został przez tenże zastosowany a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy uznał to stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obligują organ II instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w zakresie tych podstawowych kompetencji organu odwoławczego wynikających m.in. z art. 138 k.p.a. Administracyjne postępowanie odwoławcze nie sprowadza się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, ale jak wskazano wyżej, do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem przywołanie przez organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy argumentu uniemożliwienia skarżącemu zgromadzenia i dostarczenia żądanych dowodów (czyli wykonania przez W. W. wezwania z dnia 10 października 2008 r.) jako przesłanki uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2008 r. w sytuacji kiedy organ I instancji wydając swoje rozstrzygniecie uwzględnił fakt nie wykonania obowiązku nałożonego na stronę a żądane dokumenty dostarczono organowi odwoławczemu, nie mogło stanowić przesłanki zastosowania przez Wojewodę Podkarpackiego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Niespornym w tej sprawie pozostaje to, że organ odwoławczy wydał swoją decyzje dopiero [...] lutego 2009 r. a już pismem z dnia 13 listopada 2008 r. (wpłynęło do organu I instancji 14 listopada 2008 r.) W. W. przedstawił żądane w/w wezwaniem materiały a to ocenę techniczną obiektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki, opinie w kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania wydane przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w R., Państwowej Inspekcji Pracy w R., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. i Państwowej Straży Pożarnej w R. Wskazane wyżej pismo zawierało również sprecyzowanie funkcji użytkowej spornego obiektu. W tych okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z wykazywanych powodów. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji przepisu stanowiącego jej podstawę prawną co trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie może być więc ona podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl.). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W doktrynie wskazuje się także na inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w tej sprawie właśnie te innego rodzaju uchybienia spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wadliwość tego uchylenia dokonanego przez organ administracji została prawidłowo wskazana w motywach zaskarżonego wyroku. Stąd też wyrok ten odpowiada prawu . Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu prawa . Również nieusprawiedliwione jest wskazywanie na naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. przy czym strona skarżąca kasacyjnie wiąże to naruszenie z ewentualnym rozpoznaniem merytorycznym sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wyżej zauważono sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta po raz pierwszy przez organ I instancji a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnego stopnia. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tak rozumianej zasady dwuinstancyjności wyrażonej w normie art. 15 k.p.a. nie naruszono w niniejszej sprawie . Niewątpliwie z przedstawionych akt sprawy wynika, iż strona zobowiązana przez organ administracji nie wykonała nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, zatem w takiej sytuacji mając na uwadze terminy załatwiania spraw administracyjnych jak również to, że przedmiotowe postępowanie w niezbyt przecież skomplikowanej sprawie toczy się tyle lat, zasadnie organ I instancji zakończył sprawę wydaniem decyzji w oparciu o zgromadzony do tej pory materiał dowodowy. Brak dokonania oceny przez organ I instancji materiałów przedstawionych wraz z odwołaniem (materiałów, którymi nie dysponował przecież organ I instancji) w okolicznościach tej sprawy nie uzasadnia z tego powodu stwierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak naprawdę to organ odwoławczy w istocie uchylił się w tej sprawie od zajęcia stanowiska wskazując jako podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okoliczność uniemożliwienia stronie wykonania nałożonego obowiązku (tj. przedstawienia żądanych dokumentów) kiedy już tak naprawdę tenże dysponował tymi dowodami. Nadto zaznaczyć należy, iż taka argumentacja organu odwoławczego nie powinna spowodować zastosowania w tym zakresie powołanego wyżej przepisu prawa procesowego w sytuacji gdy nie ma przecież przymusu wykonania takiego wezwania, albowiem jest to uzależnione wyłącznie od woli strony, która winna w takiej sytuacji liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego postępowania. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o przyjętą podstawę prawną winien był jednoznacznie wskazać w jakim zakresie należy ewentualnie jeszcze uzupełnić materiał dowodowy sprawy wyjaśniając czy wymaga on dodatkowo przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. A tego w tej sprawie nie uczyniono. Trafnie więc zauważono w końcowych motywach zaskarżonego wyroku, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy winien był kompleksowo rozpoznać sprawę w jej całokształcie oceniając zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełnić go w przypadku takiej konieczności (oczywiście w niezbędnym zakresie) - bowiem organ odwoławczy ma różne możliwości orzekania w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Byłoby to wówczas ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesionego odwołania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało ją oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.