II SAB/Go 130/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2022 r. J.K. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania, czy M.J. członkowi Zarządu Województwa zatrzymano prawo jazdy? Jeśli tak, to o udostępnienie decyzji o jego zatrzymaniu. W odpowiedzi organ w piśmie z [...] listopada 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem są to informacje prywatne nie związane z pełnieniem funkcji publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. J.K. wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: – zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., – zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W ocenie skarżącego informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, gdyż stanowią informacje o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że organ nie jest uprawniony do udostępniania decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych, albowiem zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.) tylko stronie postępowania przysługuje prawo wglądu w akta sprawy indywidualnej zakończonej decyzją, jak i po zakończeniu postępowania. Ponadto mając na względzie dane wnioskodawcy, nie ustalono, aby był on stroną jakiegokolwiek postępowania przed organem, w szczególności gdy chodzi o zakres objęty przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie organ wskazał, że wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego oraz nietraktowania wnioskowanego zakresu jako informacji publicznej, nie zaistniała konieczność wydawania decyzji odmownej. Decyzję taką bowiem organ zobowiązany jest wydać w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem organu postąpiono zatem w sposób poprawny, gdyż treść wniosku nie pozwala na zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wprzypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga J.K. na bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego szczegółowo na wstępie. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego (tj. Powiatu [...]) stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP). Przesądzają o tym również regulacje art. 2 ust. 1, art. 33b pkt 1, 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1445 ze zm., dalej jako u.s.p.), w świetle których powiat realizuje zadanie publiczne, określone ustawami, natomiast starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. Nie może zatem budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, starosta jako organ władzy samorządowej, a zatem i władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie ma art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Oznacza to, że decyzja administracyjna, jako akt administracyjny wydany w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jest on niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p.. Komentarz, wyd. III , WK 2016, t. 8 do art. 1, t. 22 do art. 6). Opisany na wstępie wniosek skarżącego dotyczył uzyskania informacji o wydaniu decyzji i jej doręczenia. Wobec powyższego w świetle jednoznacznej treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p nie sposób zaakceptować stanowiska skarżonego organu co do tego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Oczywiście udostępnienie takiej informacji następuje do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dlatego organ orzekający o udostępnieniu takich dokumentów każdorazowo ustala granice kolizji (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit, t. 18 do art. 6 i powołane tamże orzecznictwo). Zaznaczyć jednak należy, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18). W orzecznictwie wskazuje się jednak, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem przesłanek z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18). Nie jest trafne stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące, iż nie był on uprawniony do udostępniania decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych, ze względu na treść art. 73 k.p.a., który jego zdaniem w sposób wyłączny określa zasady dostępu do akt administracyjnych. Zgodnie bowiem z § 1 tego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów; prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wyłączenie zawarte w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Jak bowiem wskazano w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy. Konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji przez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, że art. 73 k.p.a. reguluje jedynie dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania i w związku z tym, jednie wobec nich wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Natomiast osoby niebędące stronami mogą uzyskać dostęp do akt i otrzymać odpis decyzji na podstawie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2006/16 H. Knysiak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, PPP 2010/3/66-79, t. 8, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Kantor Zakamycze 2005, s. 462-463; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2008, s. 390-391). W kontrolowanej sprawie organ nie stwierdził, aby skarżący miał przymiot strony. Stąd uprawniony był do realizacji prawa dostępu do akt administracyjnych w trybie określonym w u.d.i.p. Z uwagi na publiczny charakter wnioskowanych informacji, za prawnie skuteczne działanie nie można uznać wystosowania przez organ do skarżącego pisma informacyjnego z dnia [...] listopada 2022 r. W konsekwencji, zaniechanie podjęcia odpowiednich do okoliczności sprawy czynności na gruncie u.d.i.p., na skutek błędnej kwalifikacji charakteru żądanych informacji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż takiej kwalifikacji naruszenia prawa nie uzasadniały w niniejszej sprawie żadne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne, i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż bezczynność organu wynikała wyłącznie z błędnej oceny prawnej charakteru zgłoszonego żądania, nie zaś z celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. W tym kontekście nie było potrzeby, zdaniem Sądu, rozważać z urzędu o środkach dyscyplinujących organ, tj. o grzywnie lub sumie pieniężnej, natomiast wniosków w tym przedmiocie w skardze nie zawarto. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).