II SAB/Go 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej M.K. z dnia [...]r. o wydanie zezwolenia na pracę, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . W dniu 15 listopada 2018 r. M.K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T., złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla ob. [...] Y.V. Cudzoziemiec miał zostać zatrudniony na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego w działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawczynię. W dniu 17 stycznia 2019 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako k.p.a., tj. niewydaniem zezwolenia na pracę typ A, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W dniu 18 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni została telefonicznie poinformowana przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego o potrzebie uzupełnienia dokumentów, co zostało uczynione 21 stycznia 2019 r. za pośrednictwem poczty e-mail. Weryfikacja wniosku nastąpiła w dniu 22 stycznia 2019 r. i po dokonaniu sprawdzeń w odpowiednich systemach i analizie materiału dowodowego, w tym samym dniu zostało wydane zezwolenie na pracę typ A nr [...] dla Y.V. na okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2022 r. Akta sprawy wraz z ponagleniem zostały przekazane do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, ze Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zarządził podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W dniu 27 lutego 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (data wpływu do organu - 25 stycznia 2019 r.) skarga M.K. na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na pracę dla Y.V. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wniosła o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany po wniesieniu skargi do sądu. Ponadto wniosła o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto wskazała, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem skarżącej zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie skarżącej wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Z uwagi na to, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu, w ocenie skarżącej należy przyjąć, ze miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest również wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ o kilkunastu miesięcy. Według skarżącej nie ulega wątpliwości, że tak długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy ma dla skarżącego o tyle poważne następstwa, że pozbawił go możliwości zatrudnienia pracownika i wywiązywania się z zobowiązań wobec swoich kontrahentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do żądania orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wyjaśnił, że zezwolenie na pracę cudzoziemca nie zostało wydane w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jednakże nie jest to wynikiem celowego działania organu, a wynika przede wszystkim z nieustająco od 2014 r. rosnącej liczby wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Pomimo szeregu podjętych działań i zwiększania efektywności działania Oddziału Zezwoleń na Pracę UW nadal nie udało się skrócić terminów postępowań do wskazanych w art. 35 k.p.a. Dodatkowo organ zauważył, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę na wniosek M.K. trwało dwa miesiące, a nie jak podnosi skarżąca, kilkanaście miesięcy. Zarzut podniesiony w skardze jest nieprawdziwy i w związku z tym, nieuzasadnionym jest żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Przyczyna jednomiesięcznego opóźnienia została wyjaśniona w niniejszym stanowisku, jednakże podkreślić należy, że jeden miesiąc opóźnienia nie mógł spowodować strat finansowych po stronie wnioskodawcy, o jakich mówi skarżąca. Zdaniem organu skarżąca powołała się na nieprawdziwy stan faktyczny, wystosowała zarzut w stosunku do Wojewody opierając go na nieistniejących przesłankach - postępowanie będące przedmiotem skargi nie było prowadzone przez kilkanaście miesięcy. Ponadto organ wskazał, że wysyłając ponaglenie i skargę na działanie organu praktycznie w tym samym czasie, skarżąca nie dała Wojewodzie czasu na ustosunkowanie się do pierwszego z pism. Skarga została wysłana, mimo zakończenia postępowania wydaniem decyzji pozytywnej w sprawie. Natomiast żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny w takiej sytuacji zdaje się być niezasadne. Skarżąca nie wykazała swoich strat, wyjaśniła jedynie że wypłata sumy pieniężnej jest zasadna ze względu na toczące się przez kilkanaście miesięcy postępowanie, co jak wynika z akt sprawy, jest nieprawdą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno – technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia wniosku M.K. z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu) prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T., o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatela [...] – Y.V. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U. 2018 poz. 1265) do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postepowania administracyjnego. W myśl art. 35 § 1 - § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 kpa. W analizowanej sprawie wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatela [...] Y.V. został załatwiony i zezwolenie na prace zostało wydane, jednak nastąpiło to po upływie ponad 2 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się do bezczynności w załatwieniu wniosku. Wskazać w tym miejscu należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na kwalifikację ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego jako stanu bezczynności, a nie przewlekłości postępowania administracyjnego. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy, natomiast przewlekłość postępowania to stan w którym organ wprawdzie podejmuje czynności procesowe, jednak są to czynności pozorne, niepotrzebne, takie które przedłużają tok postępowania nie zmierzając do jego zakończenia. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że dla oceny wystąpienia stanu bezczynności (lub przewlekłości) organu w załatwieniu sprawy kwestie ewentualnych kłopotów kadrowych, natłoku spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielość napływających wniosków nie mają decydującego znaczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. III SAB/Po 22/18). Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające wystąpienie bezczynności, a koncentrujące się wokół problemów kadrowych, mogą mieć natomiast wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa. Ponieważ przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia został załatwiony i zezwolenie na pracę dla Y.V. zostało wydane, dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Warto w tym miejscu wskazać, że jedną z funkcji skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy jest doprowadzenie do wydania przez organ określonego aktu prawnego, czyli do zakończenia stanu bezczynności i załatwienia sprawy administracyjnej, co też w analizowanej sprawie nastąpiło. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa będzie m.in. stan przekroczenia przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne, niezaprzeczalne, bezdyskusyjne, pozbawione przy tym racjonalnego (faktycznego i prawnego) uzasadnienia, powiązane z nie zastosowaniem trybu informowania stron o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz z nie wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz powiązane z brakiem okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2673/18). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nie naruszający prawo w sposób rażący, Sąd uwzględnił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców oraz wykazał problemy kadrowe w ich załatwianiu, nadto przedstawił szczegółowo podejmowane działania w celu zapewnienia szybszego procedowania. Argumentacja organu poparta została konkretnymi danymi, a przez to jest wiarygodna i przekonywująca. Należało przy tym mieć na uwadze nieznaczne przekroczenie terminu procesowego w załatwieniu wniosku, który został rozpoznany po upływie 2 miesięcy od jego wpływu, a nie kilkunastu – jak twierdzi skarżąca. Odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniędzy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. należy zauważyć, że wniosek ten ma swoją podstawę prawną w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowy wniosek nie zawiera uzasadnienia, w którym strona skarżąca wskazałaby na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Taki obowiązek chociaż nie wynika z przepisu prawa to jednak aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) - zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe bowiem organ żądaną decyzję wydał, a nadto Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2015 r. poz. 1804).