II SAB/Go 141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T.H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie informacji wskazanych w punktach 1 i 2 tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, w zakresie opisanym w punkcie I wyroku, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T.H. kwotę 115,60 (sto piętnaście złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 12 listopada 2017r. (data wpływu 13 listopada 2017r.) T.H. wniósł do Starostwa Powiatowego za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek w udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania z imienia i nazwiska, oraz zajmowanego stanowiska wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym; 2) wskazania uzyskiwanego wynagrodzenia za prace wszystkich osób, o których mowa w pkt. 1 na dzień otrzymania wniosku; 3) wskazania wysokości oraz daty przyznanych dodatków, nagród osób, o których mowa w pkt.1, a także powodu ich przyznania od 1 października 2014r. do dnia otrzymania wniosku; 4) wysokości zadłużenia Starostwa Powiatowego na dzień otrzymania wniosku. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres e-mail. 2. W dniu 23 listopada 2017r. organ przesłał wnioskodawcy pocztą e-mail odpowiedź na wniosek. W zakresie pkt 1 wniosku organ podał imiona i nazwiska 15 osób pracujących w Starostwie Powiatowym, podając pełnione przez nie funkcje. Odnośnie pkt 2 wniosku organ podał łączne wynagrodzenie osób wymienionych w pkt 1. W zakresie informacji objętej pkt 3 wniosku Starosta uznał, że stanowi ona informację przetworzoną, w związku z czym wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, pod rygorem odmowy jej udzielenia. Natomiast co do pkt 4 wniosku organ poinformował, że na dzień złożenia wniosku Starostwo nie jest zadłużone. 3. W piśmie z dnia [...] listopada 2017r., przesłanym pocztą elektroniczną, T.H. poinformował organ, iż informacja udzielona mu w zakresie pkt 1 wniosku jest niepełna, gdyż powinny zostać wymienione jeszcze inne osoby zatrudnione w Starostwie Powiatowym. W konsekwencji za niepełną uznał również informację udzieloną w zakresie pkt 2 jego wniosku, wzywając organ do udostępnienia żądanych informacji. Natomiast odnośnie pkt 3 wniosku T.H. ponownie zażądał udostępnienia informacji, stwierdzając, że w jego ocenie żądana informacja to informacja prosta, a zatem nie wymaga ona wykazywania jakiegokolwiek interesu publicznego. 4. W odpowiedzi Starosta w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśnił, że katalog osób pełniących funkcję publiczną określony został w art. 1 i 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393). Każda osoba pełniąca taką funkcję publiczną jest zobowiązana do składnia oświadczenia majątkowego zamieszczanego na stronach BIP. Mając na uwadze katalog tych osób, określony w art. 2 pkt 6a cyt. ustawy, organ uznał udzieloną stronie informację publiczną za pełną. Organ odnosząc się do punktu 3 wniosku wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Starosta odmówił udzielenia T.H. informacji publicznej w zakresie wskazania wysokości oraz daty przyznanych dodatków, nagród osób, o których mowa w pkt.1, a także powodu ich przyznania od 1 października 2014r. do dnia otrzymania wniosku (na skutek złożonego przez T.H. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). 5. Skargą z dnia [...] grudnia 2017 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.H. zarzucił organowi bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 1,2 i 3 wniosku skarżącego podnosząc naruszenie: - art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zakresie jakim nie udostępniono informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenia tego prawa; - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej jako u.d.i.p.) poprzez błędne przyjęcie, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są tylko i wyłącznie takie osoby, które wydają (bądź są upoważnione do wydawania) decyzji administracyjnych; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udostępnienie informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji. Na podstawie wskazanych zarzutów wniósł o zobowiązanie Starosty do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 1 i 2 wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ błędnie określił katalog osób pełniących funkcje publiczną w Starostwie Powiatowym i nie przeanalizował zakresu obowiązków pracowników zatrudnionych w Starostwie Powiatowym, błędnie przyjmując, że udostępnieniu podlegają tylko dane tych osób, które wydają decyzje administracyjne. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż skarżący otrzymał od organu odpowiedź na pkt 1 i 2 wniosku w termie. Zdaniem organu interpretując pojęcie "funkcjonariusza publicznego" należy odwołać się do przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie utożsamiając go z pojęciem "funkcjonariusza publicznego", o którym mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, a także z wszelkimi innymi osobami zajmującymi stanowiska pozostające choćby w jakimkolwiek związku z zadaniami. Odnosząc się do informacji dotyczącej punktu 3 wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. organ wskazał na wydaną w dniu [...] grudnia 2017r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania zakresu skargi skarżący poinformował, że bezczynność dotyczy punktów 1, 2 i 3 wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Zdaniem skarżącego skoro organ nie wskazał wszystkich osób pełniących funkcje publiczne (pkt 1 wniosku), a tylko te które wydają decyzje administracyjne w imieniu Starosty to informacje udzielone w zakresie pkt 2 i 3 są także niepełne i świadczą o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 8. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.). Informacje co do umów zawieranych przez wskazaną wyżej Spółkę, w tym dane o kwocie umowy oraz informacje dotyczące uchwał zarządu tej Spółki – jako bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków – stanowią informację publiczną. 9. Kwestia sporna w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy odpowiedź organu na żądania zawarte w pkt 1 i 2 i 3 wniosku o udzielenie informacji jest kompletna. Co do punktu 4 wniosku nie ma sporu, że informacja została udzielona. W zakresie pkt 3 wniosku, jak wynika z akt sprawy oraz uzyskanych przez sąd administracyjny dokumentów, została wydana decyzja odmowna, którą T.H. w odrębnym trybie zaskarżył. Kwestia udzielenia albo nie udzielenia informacji w tym zakresie (to jest punktu 3 wniosku) nie jest zatem przedmiotem niniejszego postępowania i podlegać będzie kontroli w razie wniesienia przez T.H. sprzeciwu na decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. Odnosząc się do kwestii merytorycznej dotyczącej udzielenia skarżącemu informacji w zakresie punków 1 i 2 wniosku wskazać należy, że wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w kategorii wydatków z majątku publicznego, a ściślej rzecz biorąc kosztów funkcjonowania osób prawnych sektora jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Z uwagi jednak na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy istotne znaczenie ma przesądzenie czy pracownicy spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a jeśli tak to czy odnosi się to do wszystkich pracowników, czy jedynie do części z nich. Regulacja zawarta w art. 5 u.d.i.p., ograniczająca prawo do udostępnienia informacji publicznej nakłada na podmioty zobowiązane obowiązki dotyczące sfery chronionej: danych osobowych, prywatności i tajemnicy przedsiębiorstwa. Co do zasady ochrona danych osobowych znajduje podstawę w ustawie z dnia 29 sierpnia 1998 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922). Z kolei źródłem prawa do prywatności są przepisy Konstytucji RP – art. 47, 49, 50 i 51, a jego realizacja następuje w przepisach kodeksu cywilnego (przepisy art. 23 i 24 k.c. dotyczące ochrony dóbr osobistych). Jednakże prawo do prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. również stanowi przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej, z wyjątkiem ściśle w tym przepisie określonym i odnoszącym się do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonania. Informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej, obok takich danych jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, zaliczają się co do zasady do sfery prywatności danej osoby. Wysokość wynagrodzenia stanowi bowiem dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego i w związku z tym podlega prawnej ochronie (wyroki WSA w Rzeszowie z 9 maja 2014 r., II SA/Rz 248/14 oraz z 9 lipca 2015 r., II SAB/Rz 45/15). 10. Ograniczenie, o którym mowa w art. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zachodzi w przypadkach osób pełniących funkcje publiczne. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi podając dane 15 osób pełniących niewątpliwe funkcje publiczne. Kwestia sporna sprowadza się w sprawie do tego czy kwalifikacja kręgu osób objętych żądaniem nie była zbyt wąska. Skarżący powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny uważa, że organ zbyt wąsko intepretuje pojmowanie funkcji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei organ uznaje, że pojęcie osoby publicznej zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować w kontekście przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby publiczne. Przyznać należy, że za takim rozwiązaniem przemawiają argumenty systemowe, w szczególności wzgląd na spójność i korelację między aktami prawnymi usytuowanymi w obrębie jednej dziedziny – prawa publicznego i służące szeroko rozumianej transparentności życia publicznego. Jednak dotychczasowe stanowisko doktryny i judykatury, oparte na argumentach konstytucyjnych i liberalistycznym, gwarancyjnym pojmowaniu obywatelskiego prawa do informacji, optuje za szerszym rozumieniem pojmowania funkcji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie też stanowisko reprezentował tutejszy sąd w podobnych sprawach. Mianowicie przyjmuje się, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w podmiocie wykonującym zadania publiczne, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74 i powołane w tych komentarzach orzecznictwo). Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14) i równoznaczna z możliwością oddziaływania na sprawy publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14), przy czym takie rozumienie omawianego pojęcia odpowiada również wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Jak widać takie rozumienie wyrażenia "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie jest wyraźne zakresowo, ale granice pojmowania funkcji publicznej wyznacza zasada, że wykluczone są tu stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej czy tez podmiotów wykonujących zadania publiczne, które mają charakter usługowy lub techniczny. 11. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Z podanych w punkcie wyżej racji wynika, że interpretacja przyjęta w sprawie przez organ jest zbyt wąska. To przesądza o tym, że informacja nie była pełna. Organ miał bowiem obowiązek dokonania analizy wniosku pod kątem tego, czy inni, niż wskazani w odpowiedzi na wniosek pracownicy organu, nie należą do katalogu "osób pełniących funkcję publiczną" w podanym wyżej rozumieniu. O tym bowiem, czy dani pracownicy należą do tego kręgu przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków. Wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników. Skoro organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył kompletnie wniosku skarżącego (w zakresie pkt 1 i 2 wniosku) w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że pozostaje on w bezczynności w jego rozpoznaniu. Stąd w kontrolowanej sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek z dnia [...] listopada 2017 r., o czym orzeczono w punkcie I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności (w rozumieniu kompletności informacji) należało stwierdzając bezczynność ocenić jej stopień. Dla sądu, maja na względzie stan sprawy i jej złożoność prawną nie ma wątpliwości, że bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego (pkt II wyroku) O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wykazane koszty korespondencji w sprawie sądowej.