II SAB/Rz 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z dnia 15.03.2015 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej podania imion i nazwisk, kwoty oraz uzasadnienia przyznania pracownikom Urzędu Gminy w [...] nagród w 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. H. – redaktor naczelny czasopisma "[...]" złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie nierozpoznania jego wniosku z dnia 15 marca 2015 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Wniósł w niej o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z powodu naruszenia: art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), określanej dalej jako "u.d.i.p.". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 15 marca 2015 r. jako redaktor naczelny portalu "[...]" złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w roku 2014 i 2015 wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody i uzasadnienia jej przyznania. Żądanie to ponowione zostało następnie dnia 25 marca 2015 r. W dniu 31 marca 2015 r. otrzymał on pismo, w którym podano, że w 2014 r. pracownikom Urzędu Gminy [...] przyznano nagrody na łączną kwotę 10 000 zł brutto, natomiast w 2015 r. (tj. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek) nie zostały przyznane żadne nagrody. Skarżący zwrócił uwagę, że Wójt wprawdzie udzielił odpowiedzi na jego wniosek, lecz niezgodnie ze skonkretyzowanym w nim zapytaniem. Motywując charakter informacji publicznej w odniesieniu do żądanej przez siebie informacji skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie w dniu 31 marca 2015 r. (a zatem w ustawowym terminie) żądanej przez stronę informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że jego odpowiedź została wystosowana z zachowaniem należytej staranności i oparta jest na pełnej wiedzy w zakresie przyznawania nagród pracownikom Urzędu Gminy [...]. Wójt podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, odpowiedź ta ściśle łączyła się ze złożonym wnioskiem. Wójt zwrócił uwagę, że żądane dane naruszają prywatność osób fizycznych zatrudnionych w Gminie [...], a które nie pełnią funkcji funkcjonariusza publicznego, a zatem nie mogą zostać udzielone w brzmieniu sformułowanym we wniosku. W ocenie Wójta, wobec przedstawionej sytuacji, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem winno zostać umorzone. W piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiła swój udział w postępowaniu zainicjowanym skargą M. H. na bezczynność Wójta Gminy [...]. W obszernym uzasadnieniu, prezentującym poglądy orzecznictwa sądowego i przedstawicieli nauki, Stowarzyszenie opowiedziało się za zasadnością skargi. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wymienione wyżej Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezczynność organów administracji w przypadkach, gdy są one przez stosowne regulacje prawne zobowiązane do wydania decyzji, postanowienia bądź podjęcia innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlega kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Uwzględniając taką skargę – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest zarzucana przez M. H. – redaktora naczelnego czasopisma "[...]" Wójtowi Gminy [...] bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Wnioskiem tym – z dnia 15 marca 2015 r. – M. H. zwrócił się do organu o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), określanej dalej jako "u.d.i.p." danych odnośnie do wysokości nagród przyznanych w roku 2014 i 2015 wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. Żądanie to zostało następnie ponowione dnia 25 marca 2015 r. W odpowiedzi – datowanej 27 marca 2015 r. - adresat uzyskał informację, że w 2014 r. pracownikom Urzędu Gminy [...] przyznano nagrody na łączna kwotę 10 000 zł brutto. Natomiast do dnia wystosowania niniejszego pisma nie przyznano w 2015 r. żadnych nagród. Zasadność skargi składanej w oparciu o u.d.i.p. wymaga zbadania zakresu podmiotowego i przedmiotowego zastosowania jej unormowań. Jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazane zostały władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że do grupy tej zaliczyć można organ jednostki samorządu terytorialnego – Wójta Gminy [...]. W następnej kolejności konieczna jest odpowiedź, czy treść skierowanego do niego żądania stanowi informację publiczną. W art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wyrażona została zasada jawności działania organów władzy publicznej, w myśl której każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jej konkretyzację stanowią regulacje u.d.i.p., które w art. 1 zawierają bardzo ogólną definicję informacji publicznej. Wedle tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W bogatym orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, zgodnie z którym jest to każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa [np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 19.02.2015 r. IV SAB/Po 107/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Dość ogólnie sformułowane przykłady danych stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. W świetle jego ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f należy do niej zaliczyć informację o wskazanych w art. 4 przedmiotowej ustawy podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym podmioty te dysponują. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p stanowi, że informacją publiczną są dane o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższego, trudno do przedmiotowych informacji nie zaliczyć tych tyczących się wynagrodzeń pracowników urzędu gminy stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Dane te przedstawiają bowiem wysokość środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że kwoty wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, a zatem stanowią informacje publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub też uznaniowe. Orzecznictwo to powołuje się także na art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), wedle którego gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze [por. wyrok WSA w Kielcach z 12.02.2015 r. II SAB/Ke 1/15, wyrok WSA w Warszawie z 13.05.2015 r. II SAB/Wa 290/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.]. Przesadzając, że żądane we wniosku dane są informacją publiczną należy jeszcze mieć na względzie brzmienie art. 5 u.d.i.p., który wprowadza ograniczenia w zakresie realizacji prawa do informacji publicznej. W ust. 1 stanowi on mianowicie, że przedmiotowe prawo podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na wskazaną w ostatnio wymienionym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okoliczność powołał się właśnie Wójt Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę wskazał mianowicie, że żądane przez skarżącego informacje naruszają prywatność osób fizycznych zatrudnionych w Gminie [...], których nie zalicza się do kategorii funkcjonariuszy publicznych. W tym miejscu należy wskazać, że podmiot mieszczący się w katalogu wymienionym w art. 4 u.d.i.p. ma obowiązek udostępnić dane, które w jego ocenie stanowią informację publiczną. Powyższe następuje w trybie tzw. czynności materialno-technicznej. W sytuacji jednak, gdy uzna, że informacje, o które ubiega się zainteresowany mają wprawdzie publiczny charakter, ale zachodzą okoliczności wskazane w powołanym wyżej art. 5 u.d.i,p., przesądzające o braku możliwości ich przekazania, winien on wydać decyzję odmowną, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Niedopuszczalne jest więc w tym ostatnim przypadku ograniczanie się przez zobowiązany podmiot do formy pisma informującego o przyczynach odmowy. Tym bardziej nieprawidłowym postępowaniem jest powołanie się na tego rodzaju powód nieudostępnienia określonych danych dopiero na etapie postępowania sądowego w piśmie procesowym, którym jest odpowiedź na skargę. Mając zatem na uwadze, że Wójt Gminy [...] błędnie nie uznał danych żądanych w piśmie M. H. – redaktora naczelnego czasopisma "[...]" z dnia 15 marca 2015 r. za informację publiczną, Sąd zobowiązał go do jego rozpoznania. Oczywiście, jeśli Wójt nadal uzna, że jego odpowiedź nie może zawierać tego rodzaju danych w odniesieniu do niektórych pracowników Urzędu (ze względu na to, że nie są oni funkcjonariuszami publicznymi), winien w tym zakresie wydać decyzję o odmowie ich udzielenia, które to rozstrzygnięcie będzie mogło stanowić ewentualnie przedmiot odrębnej kontroli sądowej. Jak wskazano wyżej, zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd jednocześnie zobligowany jest do stwierdzenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do przyjęcia istnienia takiego kwalifikowanego naruszenia wymagane byłoby np. ustalenie bardzo długiego okresu czasu, w którym żądana informacja publiczna nie została udostępniona w powiązaniu ze "złą wolą" adresata wniosku. Chodziłoby zatem o dopuszczenie się przez organ oczywistej, wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W warunkach niniejszej sprawy nie sposób jednak uznać tego warunku za spełniony. Należy mieć bowiem na uwadze, że pomimo licznego orzecznictwa sądowego i długiego okresu obowiązywania u.d.i.p., nadal wiele kwestii może budzić i budzi określone wątpliwości w interpretacji zapisów tego aktu. Ponadto, nie można nie zwrócić uwagi, że Wójt Gminy [...] zareagował na wniosek skarżącego w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust.1 u.d.i.p. (wniosek wpłynął do organu 15 marca 2015 r., odpowiedzi udzielono zaś 27 marca 2015 r.). Odpowiedź ta była jednak wynikiem dokonania błędnej wykładni regulacji tej ustawy. Z podanych względów uwzględniono skargę na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązując Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku M. H. z dnia 15 marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej podania imion, nazwisk, kwoty oraz uzasadnienia przyznania pracownikom Urzędu Gminy [...] nagród w 2014 r. Równocześnie, w oparciu o powołany przepis, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.d.i.p.