II SAB/Go 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. D.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Wniosek został złożony na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 10 sierpnia 2018 r. o Służbie Więziennej (DZ.U. z 2018 r. poz. 1542). Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego do niezwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania z nim stosunku służbowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1635/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił m.in. decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], na mocy której D.P. został zwolniony ze służby więziennej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Po otrzymaniu wyroku D.P. w dniach 3 i 4 września 2018 r. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego wnioski o przywrócenie do służby. Dyrektor Zakładu Karnego nie wszczął jednak właściwej procedury przyjęcia do służby. W dniu 13 maja 2019 r. skarżący wysłał do organu ponaglenie w sprawie przyjęcia skarżącego do czynnej służby więziennej. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ odmówił wszczęcia procedury przywrócenia do służby. Powołując się na przepis art. 221 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej skarżący stwierdził, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego Dyrektor Zakładu Karnego popadł w bezczynność. Wbrew twierdzeniom organu redakcja przepisu art. 221 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jasna – jeżeli następuje uchylenie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w służbie więziennej lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych takiej decyzji – organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1635/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie zwolnienia D.P. ze służby więziennej, następnie major D.P. złożył wnioski o nawiązanie stosunku służbowego w Zakładzie Karnym. Dyrektor Zakładu Karnego odmówił wszczęcia procedury nawiązania stosunku służbowego ze skarżący, a zatem popadł w bezczynność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazał, że skarżący błędnie przyjął, że przesłane mu pismem z dnia [...] maja 2019 r. stanowisko organu stanowi rozpatrzenia ponaglenia. Mimo, że w ponagleniu skarżącego nie wskazano organu wyższego stopnia, organ prowadzący postępowanie poinformował organ wyższego stopnia, że takowe pismo wpłynęło. Mając na uwadze termin otrzymania ponaglenia organ wyższego stopnia miał prawo do jego rozpatrzenia w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Skarżący nie czekając na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, pismem z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu 28 maja 2019 r.) wniósł skargę na bezczynność organu. Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący nie spełnił formalnych warunków wniesienia skargi, ponieważ nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym. Wobec faktu, że od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi upłynęło tylko 13 dni, to zakreślony dla organu wyższego stopnia termin z art. 37 § 5 k.p.a. na rozpatrzenie ponaglenia nie został wyczerpany, zatem w ocenie organu skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka nie była dopuszczalna. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r., na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że ponaglenie (mylnie zatytułowane – "odwołanie") zostało skierowane również do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], albowiem w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odniósł się do niego wskazując, że "ponaglenie" nie znajduje uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że prawdopodobnie obydwa pisma – "ponaglenie" i "odwołanie" zostały przekazane Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej, który w.w. pismem odniósł się zarówno do "ponaglenia" jak i "odwołania". Przewidziana w art. 37 kpa procedura została zachowana. Przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sądowych dowody - dokumenty prywatne stron – odpis apelacji oraz odpis odpowiedzi na tę apelację powoda – skarżącego w sprawie sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w [...], na okoliczność świadomości organów Służby Więziennej o obligatoryjności ponownego zatrudnienia skarżącego. Odnośnie twierdzeń organu, że skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie, gdyż wniesiona została przed rozpoznaniem ponaglenia, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ II inst. odmówił wszczęcia ponownego postępowania w sprawie nawiązania stosunku służbowego, a zatem skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zgłoszony przez organ zarzut niedopuszczalności skargi. Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017 poz. 1369) dalej – p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności, o czym stanowi art. 37 kpa. W myśl art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Po myśli art. 37 § 3 kpa ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Jak już wyżej wskazano uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu, zaznaczyć przy tym trzeba, że bez znaczenia jest to, czy w ogóle - a jeśli tak, to w jaki sposób - owo ponaglenie zostało przez właściwy organ rozpatrzone, bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunek z art. 52 § 2 p.p.s.a. jest zatem zachowany poprzez samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 kpa, natomiast okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi nie ma znaczenia, gdyż w odniesieniu do skarg na bezczynność takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. skierowane do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Karnego, zatytułowane "odwołanie" można zakwalifikować jako ponaglenie w rozumieniu art., 37 § 1 kpa. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w judykaturze nie budzi wątpliwości kwestia, iż w razie wątpliwości co do charakteru prawnego pisma strony decydujące znaczenie ma treść owego pisma oraz okoliczności jego wniesienia, a nie jedynie tytuł pisma. Tak też zdaje się w.w. pismo skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. zostało potraktowane przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, który w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. ustosunkował się do jego treści uznając je za "ponaglenie", które w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znajduje uzasadnienia. Wskazane okoliczności sprawy pozwoliły na przyjęcie, że warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 52 § 2 p.p.s.a. został zachowany, a zatem skarga mogła zostać rozpoznana merytorycznie. W tym stanie sprawy należało rozważyć zasadność zarzutu bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego, która miała polegać na braku wszczęcia procedury ponownego nawiązania stosunku służbowego ze skarżącym, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1635/18. Dla przypomnienia wskazać należy, że na mocy w.w. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/17 oddalający skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zwolnienia D.P. ze służby, uchylił w.w. zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2017 oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że przesłanka zwolnienia ze służby wynikająca z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej posiada charakter fakultatywny, co oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza na służbie jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej niedopuszczalne. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji o zwolnieniu jako podstawę zwolnienia podano ustalenia z toczącego się przeciwko D.P. postępowania dyscyplinarnego, którego okoliczności, zdaniem organów wskazują, że naruszył on zasady nienagannego postępowania poza służbą, przez co utracił nieposzlakowaną opinię, autorytet i wiarygodność, co uzasadnia jego zwolnienie ze służby. Zdaniem NSA tak określone podstawy zwolnienia w istocie odnoszą się do prowadzonego przeciwko D.P. postępowania dyscyplinarnego. Jak podkreślił NSA przesłanka zwolnienia funkcjonariusza, określona w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, nie może zastępować ustaleń postępowania dyscyplinarnego, w tym dotyczących ewentualnej kary, na którą zostanie skazany obwiniony. Nie można zatem jako powodów zwolnienia funkcjonariusza Służby Więziennej na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w., podawać okoliczności niezakończonego postępowania dyscyplinarnego, a przepis ten nie może zastępować wymierzenia kary dyscyplinarnej i ewentualnego wygaszenia stosunku służbowego strażnika więziennego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Po otrzymaniu wyroku D.P. w dniach 3 i 4 września 2018 r. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego wnioski o przywrócenie do służby. Pismem z dnia [...] października 2018 r. w odpowiedzi na powyższe wnioski Dyrektor Zakładu Karnego poinformował D.P., iż przepisy ustawy o Służbie Więziennej w aktualnym brzmieniu nie przewidują automatycznego przywrócenia do służby w sytuacji uchylenia przez Sąd decyzji o zwolnieniu. Ponadto podkreślił, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym brak jest podstaw do zajęcia stanowiska w formie decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Wobec powyższego ww. wnioski organ załatwił odmownie. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Dyrektora Zakładu Karnego ponaglenie w sprawie dotyczącej przyjęcia do służby więziennej D.P. Pełnomocnik podkreślił, że odpowiedź organu z dnia [...] października 2018 r. zaprzecza treści wyroku NSA z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1635/18. W odpowiedzi na pismo pełnomocnika pismem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ poinformował, że wniosek o przyjęcie do służby został już rozpatrzony i udzielono D.P. odpowiedź w tej kwestii pismem z dnia [...] października 2018 r., a stanowisko zajęte w tym piśmie uważa za aktualne. Dyrektor Zakładu Karnego ponownie wskazał, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej w aktualnym brzmieniu nie przewidują automatycznego przywrócenia do służby w sytuacji uchylenia przez Sąd decyzji o zwolnieniu z niej, wobec czego pismo o gotowości podjęcia pracy przez D.P. organ uznał za bezpodstawne. Pełnomocnik skarżącego w.w. pismem z dnia [...] maja 2019 r. zatytułowanym "odwołanie" wniósł o uchylenie w całości decyzji organu z dnia [...] maja 2019 r. Zdaniem pełnomocnika Dyrektor Zakładu Karnego odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego D.P. naruszył przepis art. 221 ust. 1 u.s.w. Jak wskazał pełnomocnik, redakcja tego przepisu, wbrew stanowisku organu, jest jasna – jeżeli następuje uchylenie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych takiej decyzji – organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Ustosunkowując się do powyższego pisma pełnomocnika, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zwrócił uwagę, iż pismo z dnia [...] maja 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym wcześniej nie było wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że ustawa o Służbie Więziennej w art. 218 jednoznacznie precyzuje, które sprawy są załatwiane w formie decyzji. W związku z powyższym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym brak jest podstaw do zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie żądania skarżącego, o czym był już poinformowany pismem z dnia [...] maja 2019 r. Ponadto wskazał, że mimo, iż w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, skarżący otrzymywał odpowiedzi na wszystkie pisma w terminie i bez zbędnej zwłoki, wobec czego "ponaglenie" nie znajduje uzasadnienia. W analizowanej sprawie skarżący domagał się wszczęcia procedury przywrócenia do służby na podstawie art. 221 ust. 1 pkt 4. ustawy o Służbie Więziennej. W myśl art. 221 ust. 1 pkt 4 uchylenie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, a także uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej - stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Do prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 38 i art. 39. We przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem uchylenia lub stwierdzenia nieważności podstaw prawnych decyzji o zwolnieniu. Jako że konsekwencją wadliwości podstawy prawnej decyzji jest jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, przyjąć należy, ze przepis ten może być wykorzystany w sytuacji, gdy decyzja o zwolnieniu ze służby zostanie uchylona lub stwierdzona jej nieważność. Aby jednak omawiany przepis mógł być prawidłowo zastosowany konieczne jest przeprowadzenie jego wykładni w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, poprzestanie jedynie na wykładni gramatycznej może doprowadzić rozstrzygnięcia sprzecznego z pozostałymi regulacjami ustawy o Służbie Więziennej. Wskazać zatem należy, że omawiany przepis wprowadza możliwość powrotu funkcjonariusza do służby w sytuacji, gdy zwolniony funkcjonariusz spełnia wszystkie kryteria pozwalające na pełnienie służby w Służbie Więziennej, inaczej mówiąc może wrócić do służby, jeżeli służbę tę może w dalszym ciągu pełnić, bowiem daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Taka sytuacja w analizowanej sprawie nie miała miejsca, bowiem uchylenie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło ze względów formalnych. W w.w. wyroku z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1635/18 Naczelny Sąd Administracyjny nie podważał podstaw prawnych zwolnienia skarżącego ze służby lecz zarzucił, że organ nie przedstawił prawidłowo motywów zwolnienia, powołując się na okoliczności dotyczące postępowania dyscyplinarnego, a nie te które dotyczą art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy. Należy zatem przyjąć, że organ został zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, następnie do wydania orzeczenia w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Wskazać należy, że podstawy prawne rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby nie były przez NSA kwestionowane w żadnym zakresie, co dla rozpatrywanej sprawy ma takie znaczenie, że przesłanka z art. 221 ust. 1 pkt 4 nie została spełniona. W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęcie - uchylenia lub stwierdzenia nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu (a nie - uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zwolnieniu ) jest zabiegiem zmierzającym do wskazania, że jedynie kwestionowanie podstaw prawnych zwolnienia - w znaczeniu merytorycznym, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że prawidłowe było stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na wnioski skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie nawiązania stosunku służbowego. Również forma odpowiedzi organu na wnioski w tym przedmiocie wyrażona pismem z dnia [...] pażdziernika 2019 r. ma oparcie w przepisach ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z treścią art. 217 ust. 1 i 2 sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Po myśli art. 218 ust. 1 i 4 przepisy kpa stosuje się do postępowań w sprawach dotyczących zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w analizowanej sprawie organ nie był zobowiązany do stosowania przepisów kpa, w tym do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Przedmiotem niniejszej sprawy była bezczynność organu w załatwieniu wniosków skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie nawiązania stosunku służbowego. Wskazać należy, że bezczynność oznacza stan, w którym podmiot, pomimo ciążącego na nim obowiązku do wydania aktu bądź dokonania czynności, obowiązku tego w prawnie określonym terminie nie wykonuje. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, jak również to, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że nie był on zobowiązany do wydania danego aktu bądź też do dokonania czynności. W badanej sprawie wnioski skarżącego zostały załatwione poprzez odmowę wszczęcia postępowania, która to odmowa nastąpiła w formie pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] pażdziernika 2018 r., a taka forma czynności organu znajduje oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzut bezczynności okazał się niezasadny, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.