II SAB/Go 16/12

Dnia 28 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.D. i A.D. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W.D. i A.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja Kolegium stała się prawomocna, jednak Wójt Gminy uchyla się od wyegzekwowania wynikającego z niej obowiązku. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...] Wójt Gminy nałożył na D.Ł. obowiązek zlikwidowania hodowli gołębi, prowadzonej w [...], na działce nr [...]. Na skutek odwołania D.Ł., decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nie była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i brak jest informacji o tym, aby została wzruszona w administracyjnym toku instancji. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W.D. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w sprawie odmowy wydania nakazu likwidacji hodowli gołębi prowadzonej przez D.Ł. na działce nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r. oraz zakazało hodowli gołębi na terenie działki nr [...], stanowiącej własność D.Ł.. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...]. W.D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu wniosku W.D., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji W.D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 20101 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 888/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 22 marca 2012 r. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wójta Gminy została poprzedzona skierowaną dnia 16 stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w trybie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), skargą na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes SKO poinformował skarżącą, iż powyższa skarga nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, decyzja SKO z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] nie może stanowić tytułu egzekucyjnego, gdyż Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po drugie natomiast, powyższy akt jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. Na skutek skargi W.D. i A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało żadnego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowiła bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2005r. znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], nakładających na D.Ł. obowiązek zlikwidowania hodowli gołębi, prowadzonej w [...], na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydania tych decyzji stanowił m.in. przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji Kolegium z dnia 1 lipca 2009 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku w sposób opisany w tym przepisie, natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 7 w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej w skrócie u.p.e.a., ilekroć w ustawie tej mowa jest o wierzycielu – rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym Stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest m.in. w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ pierwszej instancji W związku z tak określonym przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; - postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 6 § 1 a u.p.e.a., w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga do organu wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające tę skargę zażalenie, w konsekwencji zaś zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 6 § 1 a u.p.e.a. podkreślił, iż "podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż "zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. W ocenie NSA na gruncie art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. zachowało swą aktualność dotychczasowe orzecznictwo przyjmujące, iż w świetle art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, póz. 89) bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych. Omawiana regulacja (art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a.) stwarza jedynie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tej dla tych podmiotów nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdyby organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności. Podzielając wskazaną wyżej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, iż w rozpatrywanej sprawie skarżącym przysługiwały środki przewidziane w art. 6 § 1 a u.p.e.a., z czego skorzystali. Natomiast wobec treści art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał natomiast znaczenia fakt niewydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia w sprawie skargi W.D. i A.D. z dnia [...] stycznia 2010 r. Okoliczność ta może być – co do zasady – przedmiotem ewentualnej skargi na bezczynność organu wyższego stopnia, tj. SKO w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w art. 6 § 1 a u.p.e.a., jednakże Sąd czuje się w obowiązku zwrócić skarżącym uwagę na fakt, że decyzje Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. znak [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] zostały już ostatecznie i prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, co opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu, gdyż w sprawach tych strony poddawały kontroli sądowej wszystkie ostateczne rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji. W takiej sytuacji, przed wniesieniem do Sądu ewentualnej skargi na bezczynność SKO w przedmiocie wydania postanowienia o jakim mowa w art. 6 § 1 a u.p.e.a., skarżący powinni rozważyć celowość występowania z tym środkiem prawnym. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.