II SAB/Go 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K.W. w dniu [...] listopada 2021 r. za pośrednictwem skrzynki e-maila zwrócił się do Urzędu Gminy z wnioskiem o następującej treści "w odniesieniu do uchwały nr XXXIX/381/21 oraz informacji zawartych w uzasadnieniu proszę o informacje/wskazanie kosztów wykonywania mandatu radnego (przewodniczącej), które to ma zrekompensować podwyżka diety". Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 grudnia 2021 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi o następującej treści "Obowiązki radnego regulują przepisy art. 23 i następne ustawy o samorządzie gminnym. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Wymaga to od radnego określonej aktywności podejmowanej w codziennym wykonywaniu mandatu. Dodatkowo Przewodniczący rady organizuje pracę rady i przygotowuje sesje rady, co wymaga częstej obecności w Urzędzie Gminy i stałego kontaktu z pracownikami merytorycznymi Urzędu. Wzrost kosztów wykonywania mandatu radnego jest związany z obiektywną przesłanką wzrostu poziomu cen towarów i usług w gospodarce". Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi strona wyjaśniła, że udzielona przez organ odpowiedź nie odnosi się do złożonego przez niego wniosku. Stanowisko organu ma charakter tautologiczny, organ wskazuje jedynie, że podwyżka ma rekompensować wzrost cen, nie wyjaśniając, jakie to są ceny, w jakim stopniu wzrosły. Skarżący powołując się na stanowisko sądów administracyjnych zaznaczył, że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając treść udzielonej w dniu 6 grudnia 2021 r. odpowiedzi i podnosząc, że jego zdaniem wyczerpano złożony wniosek w zakresie udzielenia informacji publicznej. W ocenie organu w powyższej odpowiedzi wyraźnie wskazano jakie prace związane z kosztami wykonuje radny (przewodniczący) oraz uzasadniono ich wzrost. Nadto podał, że nie można zarzucić bezczynności organowi z powodu niezadowolenia strony z otrzymanych informacji, w sytuacji gdy sam skarżący sformułował wniosek w sposób uniemożliwiający udzielenie informacji o innej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi również informacja o projektowaniu aktów normatywnych, treści aktów administracyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. Art.10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniania na wniosek. Należy wskazać, że Rada Gminy dnia 8 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/381/21 w sprawie zmiany uchwały nr III/9/10 Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady Gminy. § 1 zmienianej uchwały uzyskał następującą treść: Przewodniczącemu Rady Gminy przysługuje dieta miesięczna w wysokości 1.900 zł. W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy z dnia 8 listopada 2021 r. wskazano, że "zmiana powyższa umożliwia podwyższenie diet radnych, w tym przewodniczącego rady. Podwyżka diety przedłożona w niniejszym projekcie pozwoli w części zrekompensować przewodniczącej rady wzrastające koszty wykonywania mandatu radnego". Skarżący we wniosku domagał się od Wójta Gminy udostępnienia w zakresie informacji/wskazania kosztów wykonywania mandatu radnego (przewodniczącej), które to ma zrekompensować podwyżka diety, powołując się na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 listopada 2021 nr XXXIX/381/21 wraz z jej uzasadnieniem. W analizowanej sprawie organ udzielił skarżącemu informacji odnośnie czynności wykonywanych przez radnego i wskazał, że wzrost kosztów wykonywania mandatu radnego jest związany z obiektywną przesłanką wzrostu poziomu cen towarów i usług w gospodarce. Należy uznać, że informacja w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia wykonywania mandatu przez radnych. Bez wątpienia dieta otrzymywana przez radnego jest ściśle związana jest z pełnieniem tej funkcji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r., II SAB/Lu 75/19, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., I OSK 504/18, CBOSA). Należy zauważyć, że wniosek skarżącego w niniejszej sprawie bezpośrednio dotyczył materii przedmiotowej uchwały i jej uzasadnienia. W skardze podniesiono, że skarżący we wniosku domagał się precyzyjnego wskazania kosztów wykonywania mandatu radnego, które to podwyżka diety - ustalona na podstawie uchwały - ma rekompensować. W ocenie Sądu w istocie rzeczy żądanie skarżącego dotyczy uzupełnienia uzasadnienia uchwały Rady Gminy poprzez wskazanie konkretnych kosztów wykonywania mandatu radnego (przewodniczącej rady), które to ma zrekompensować podjęta uchwała. Chodzi zatem o informacje (fakty), które nie są ujęte w treści aktu administracyjnego, a zatem nie istnieją. Wskazać trzeba, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma do niej innego trybu dostępu (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, CBOSA). Należy stwierdzić, że Wójt Gminy nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takim zakresie w jakim oczekuje skarżący. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że udzielona skarżącemu informacja nie była niepełna. W konsekwencji nie można zatem uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).