II SAB/Go 163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zobowiązania do zaskarżenia uchwały postanawia: odrzucić skargę. A.D., pismem z dnia [...] lipca 2019 r., powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] wnosząc o zobowiązanie Wojewody do zaskarżenia do sądu uchwały nr LXV/340/18 w sprawie skargi mieszkanki [...] na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że podaniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do Wojewody o podjęcie działań w celu stwierdzenia nieważności ww. uchwały, albowiem została podjęta bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej Rada Miejska nie mogła rozpoznać skargi na bezczynność Burmistrza w zakresie odprowadzania ścieków z rzekomo skarżącej nieruchomości do kanalizacji miejskiej, albowiem skarżąca nigdy takiej skargi nie składała, bo nigdy nie miała żadnej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ nadzoru działając na podstawie art. 93 ust.1 u.s.g. ma obowiązek zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a przepisy nie dają możliwości zaskarżenia jej przez osobę poszkodowaną. Skarżąca nie wyraża zgody, aby przedmiotowa uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem uniemożliwia ona skarżącej działania na rzecz pozbycia się fetoru, będącego skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów prawa przez Gminę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy wydane na podstawie art. 91 u.s.g. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Zdaniem organu zadania sądów administracyjnych określone w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. polegać mogą na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Wskazać tez należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany podstawą prawną powołaną w skardze. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Na gruncie p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc w sytuacji niewydania aktu lub niepodjęcia czynności określonej w tych przepisach. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a,. a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca bezczynność Wojewodzie polegającą na niewyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 lipca 2018 r., nr LXV/340/18 w sprawie skargi mieszkanki [...] na bezczynność Burmistrza w zakresie odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Normy prawne zawarte w tym ostatnim przepisie są adresowane wyłącznie do organu nadzoru i stanowią odpowiednio zakaz wydania aktu nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz aktualizujące się w takiej sytuacji upoważnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych. A zatem ani osoba fizyczna, ani prawna - poza gminą - nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od tego organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ani podjęcia przez niego działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. II S.A. 1244/98, LEX nr 47305 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. OSK 629/04, LEX nr 158865). Ponadto każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zatem brak skorzystania przez wojewodę z kompetencji, o których mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g., nie pozbawia takiego podmiotu, którego interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem gminy, możliwości kwestionowania legalności uchwały przed sądem administracyjnym. W konsekwencji uznać należało, że skarga na bezczynność organu nadzoru w zakresie skorzystania z kompetencji nadzorczych, o których mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g. jest niedopuszczalna. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Wojewodą, które organ ten obowiązany byłby zakończyć wydaniem aktu lub czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wnioskodawczyni. Pismo to nie stanowiło również sygnału, które mogłoby zainicjować wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Z kolei skorzystanie przez Wojewodę jako organu nadzoru z kompetencji, o której mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g., zależy od uznania tego organu i nieskorzystanie z tych kompetencji nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec tego skoro strona nie miała interesu prawnego, by domagać się od Wojewody określonego działania w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego by domagać się w postępowaniu przed sądem administracyjnym orzeczenia o pozostawaniu przez organ nadzoru w bezczynności co do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższych argumentów należy podnieść, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. skierowane do skarżącej, z którego wyraźnie wynika, iż organ nadzoru nie znalazł wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.