II SAB/Go 18/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skarg S.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych I. odrzuca skargę na przewlekłość postępowania, II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącej S.K. z dnia [...] r. – w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku sądu, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2015r., (które przekazane przez organ do Sądu wpłynęło 3 kwietnia 2015r.) S.K. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w sprawie z jej wniosku z dnia [...] września 2014r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. W motywach skargi wskazała, iż [...] września 2012 r. zawiadomiła PINB o zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i wykonanych w nich robotach budowlanych na działce nr [...], wywierających negatywny wpływ na jej działkę nr [...]. Wskazała na treść wyroku WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14 oraz wydanie przez PINB postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] zobowiązującego właścicieli działki nr [...] do złożenia oceny technicznej zrealizowanych przez nich robót. Twierdziła, iż wnioskiem z dnia [...] września 2014r. wystąpiła do PINB o wyjaśnienie czy organ prowadzi odrębne postępowanie w przedmiocie pozostałych samowoli budowlanych, które nie były przedmiotem kontroli organu w dniu [...] września 2013r. ze względu na sprzeciw właścicieli działki nr [...] i w odniesieniu do których nie wszczął postępowania. Wywodziła, że w sprawie II SA/Go 581/14 zakończonej wyrokiem z dnia 2 października 2014r., zaskarżyła m.in. pominięcie przez organ istoty sprawy tj. zmiany sposobu użytkowania oraz pozostałych samowoli w stosunku do których organ nie wszczął postępowania, a które nie są przedmiotem postępowania nr [...]. Podnosiła, iż o zasadności jej skargi świadczą pisma WINB z dnia [...] lutego 2014r. ([...] i [...]), zaś w wyniku zaniechania PINB sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce [...] wraz z wykonaniem na nich robót bez wymaganych zgłoszeń pozostaje nadal niezałatwiona. Skarga ta zarejestrowana została pod sygnaturą II SAB/Go 18/15. Pismem z dnia [...] lutego 2015r. S.K. wniosła też skargę na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku z [...] września 2014r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem na nich robót bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...], żądając zobowiązania organu do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W motywach tej skargi podniosła identyczne okoliczności jak w uzasadnieniu skargi z dnia [...] lutego 2015r. na przewlekłość postępowania. W złożonych – jednobrzmiących odpowiedziach na skargi, udzielonych pismami z dnia [...] marca 2015r., PINB wniósł o ich oddalenie. Wskazał, iż w sprawie której dotyczy skarga prowadzi postępowanie ([...]) w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką nr [...], w którym [...] maja 2014r. w sprawie tej wydał postanowienie zobowiązujące inwestorów G.D. i Z.D. do przedłożenia oceny technicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócił się do nich, przypominając o konieczności jej przedłożenia, uzyskując zapewnienie, że ocena zostanie dostarczona w pierwszej połowie kwietnia. Stwierdził, że nie jest winą organu, iż inwestorzy nie przedłożyli w terminie żądanych ocen technicznych, a obowiązki określone postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie podlegają egzekucji administracyjnej. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014r., wydanym w sprawie II SAB/Go 17/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi S.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca pismem z [...] września 2012 (uzupełnionym pismem z [...] września 2012r.) poinformowała PINB o zmianie sposobu użytkowania budynków ma działce sąsiedniej. Po otrzymaniu tego pisma PINB [...] października 2012 r. zwrócił się do Starosty czy ktokolwiek dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przełożeniu lub remoncie dachu oraz zmianie sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na działce nr [...]. PINB dopiero w reakcji na kolejne pismo skarżącej z [...] marca 2013 r., pismem z [...] kwietnia 2013 r., zawiadomił strony, że [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzona zostanie kontrola w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu tej kontroli PINB, w reakcji na kolejne pisma skarżącej, [...] września 2013 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...], zakończoną jedynie notatką służbową stwierdzającą, że czynności kontrolne nie zostały doprowadzone do końca ze względu na uniemożliwienie przez współwłaścicieli działki nr [...] wstępu na jej teren skarżącej oraz jej pełnomocnikowi. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika również, by PINB po tym czasie prowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy np. by prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Pomimo wniesienia przez skarżącą zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ani też nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy, jak też nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W konsekwencji Sąd w sprawie II SAB/Go 17/14 uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Przechodząc zaś do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy konieczne jest jedynie przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...], a PINB dysponuje środkami dyscyplinującymi osoby uchylające się od udostępnienia przedmiotu oględzin i może wymierzyć karę, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 Kpa, a sankcja ta mogła być zastosowana podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2013 r. W rezultacie działanie organu ocenił jako niesprawne i opieszałe, stwierdzając w sprawie także prowadzenie postępowania przewlekle. Uznał jednakże, że bezczynność i przewlekłość nie miały charakteru rażącego. Wyrok w sprawie II SAB/Go 19/14 stał się prawomocny od dnia 18 kwietnia 2014 r. Odpis prawomocnego wyroku został doręczony PINB w dniu 6 maja 2014 r. Jednocześnie organowi zwrócone zostały przez Sąd akta administracyjne sprawy. Pismem z [...] maja 2014 r. PINB zawiadomił strony tj. G.D. i Z.D. oraz S.K. o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce ( znak: [...]). Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] PINB, powołując się na art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami) nałożył na G.D. i Z.D. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 1 września 2014 r. oceny technicznej ustalającej, czy roboty budowlane obejmujące prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką S.K. nr [...], polegające na: przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o nr [...], remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną, wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym, zrealizowano w sposób prawidłowy (zgodny z warunkami technicznymi) oraz umożliwiający bezpieczne użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał na fakt złożenia przez S.K. w dniach [...] września 2012r., dwóch pism dotyczących wykonywania robót budowlanych i samowolnej zmiany użytkowania budynków gospodarczych na terenie sąsiedniej działki nr [...]. Organ przedstawił dotychczas podjęte przez siebie działania oraz stwierdził, iż realizując wskazania wynikające z wyroku WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 19/14 zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką nr [...], polegające na przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o numerze ewidencyjnym gruntu [...], remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną, wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym, Stwierdził, iż wymienione roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu lecz mają wpływ na warunki jego użytkowania, zaś zakres przedmiotowych robót budowlanych należy zakwalifikować jako przebudowę. W związku czym uznał, że w celu dokonania właściwego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oznaczonej [...], S.K., pismem z dnia [...] maja 2014r. oświadczyła, iż podtrzymuje zgłoszenie o naruszającej prawo samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedwojennych budynków poinwentarskich oraz wykonania w nich "samowoli na prowadzenie działalności produkcyjnej usługowej, handlowej" oraz "przebudowywaniu i nadbudowywaniu oraz przerabianiu ich na cele mieszkalne". Wskazując na szereg innych jeszcze samowolnie wykonanych robót zarzuciła, że w toku dokonanych kontroli pominięto szereg innych samowolnie wykonanych prac budowlanych i montażowych. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] maja 2014r. S.K. zarzuciła zaś "niedopracowanie wydanego rozstrzygnięcia pod kątem art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz sprzeczność z wyrokiem WSA z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/19/14, stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) wyrażonym w pismach z dnia [...] maja i [...] grudnia 2013 r. Dodatkowo strona zgłosiła szereg zastrzeżeń do zakresu i wyników przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli (oględzin) przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2013 r. Decyzją wydaną [...] czerwca 2014r. znak [...] WINB orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, iż S.K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w którym wydawane jest postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest w ramach toczącego się już postępowania. WINB podkreślił, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny bądź ekspertyzy technicznej jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - zgodnie z art. 17 ustawy jest nim: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant lub kierownik budowy albo kierownik robót oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet, jeśli jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza lub ocena techniczna przedłożona w następstwie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. S.K. jako właściciel działki sąsiedniej, nie posiada zatem interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa w przedmiocie nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych, których nie była inwestorem, nie uczestniczyła w procesie budowy, jak również nie posiada prawa do obiektów, w którym roboty wykonano, wynikającego ze stosunku własności lub zarządu. Organ dodał, iż bez wpływu na jego stanowisko pozostaje okoliczność, iż PINB przesłał do wiadomości skarżącej odpis zaskarżonego postanowienia z pouczeniem o zażaleniu. Pismem z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do organu 26 września) S.K., powołując się na przepisy art. 61 i 61a § 1 Kpa, wystąpiła do PINB o "przedstawienie" czy organ prowadzi odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanych zrealizowanych na działce nr [...], których skutki oddziaływają na jej działkę tj.: - przekształcenia obiektu gospodarczego, przedwojennego budynku poinwentarskiego na dom mieszkalny ( który to obiekt nie został skontrolowany w dniu [...] września 2013 r.) , - wstawienia dwóch okien w ścianie tego budynku w odległości ok. metra od jej działki, - nielegalnego wybudowania komina dymnego w budynku poinwentarskim, przekształconym na halę do produkcji, usług i handlu, a obecnie przerabianym na cele mieszkalne, - dokonania podziału pierwotnego mieszkania poprzez likwidację korytarza, spiżarni oraz oddzielenia innych pokoi, - montażu kominka w jednym z pokoi, który nie odpowiada parametrom w zakresie odpowiedniej kubatury i wentylacji. Jednocześnie wniosła o załatwienie sprawy w prawem przewidzianej formie i w obowiązującym terminie lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Złożona przez S.K. skarga na decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. została oddalona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 października 2014 r. w sprawie II SA/Go 581/14. WSA, podzielając w pełni stanowisko organu II instancji, wskazał jedynie dodatkowo, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie winno przybrać formę postanowienia o treści określonej w odpowiednio stosowanym art. 138 § 1 pkt 3 Kpa tj. umorzenia postępowania zażaleniowego. PINB pismem z dnia [...] listopada 2014r. (odpowiadając na pismo S.K. otrzymane 26 września 2014r.) poinformował, iż prowadzi jedno postępowanie w sprawie [...], dotyczące prac budowlanych opisanych w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r. Wskazując jako podstawę prawną art. 51 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił, że jedno postępowanie administracyjne prowadzone jest ze względu na fakt, iż w odniesieniu do wszystkich prac wykonanych przez właścicieli działki nr [...] zastosowanie należy tę samą podstawę prawną jak i to, że wykonane roboty stanowią inwestycyjną całość. Pismem z [...] listopada 2014 r. PINB wezwał właścicieli działki nr [...] do złożenia ekspertyzy o jakiej mowa w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. Kolejnym, skierowanym do PINB, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. ( data wpływu do organu 13 listopada ) S.K. zakwestionowała, wobec upływu zakreślonego terminu, ponowne wezwanie właścicieli działki do złożenia ekspertyzy i wniosła o "wszczęcie postępowania w sprawie samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych na działce nr [...]" oraz "o przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia, którego tłem stało się postanowienie [...] z dnia [...] maja 2014 r." W dniu 8 grudnia 2014 r. do PINB wpłynęły, przekazane przez WINB akta sprawy administracyjnej [...], zwrócone przez WSA po zakończeniu postępowania w sprawie II SA/Go 581/14. wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., S.K., powołując się na przepis art. 37 Kpa, za pośrednictwem PINB, wystąpiła do WINB z zażaleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ([...]) przez PINB wskazując, iż od wydania postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. organ ten nie podjął żadnej merytorycznej czynności i przewleka postępowanie. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2015 r. S.K. wniosła do WINB zażalenie w trybie art. 37 Kpa na bezczynność PINB polegającą na niepodjęciu żadnych działań w celu załatwienia jej podania z dnia [...] września 2014r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanych na działce nr [...] w obiektach mieszkalnych i gospodarczych, których organ nie poddał kontroli w dniu [...] września 2013 r., ze względu na postawę właścicieli działki. WINB udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2015r. ([...]). Przekazał jej też do wiadomości swoje pismo z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) skierowane do PINB. Kolejnym pismem z [...] lutego 2015 r. S.K., powołując się na przepis art. 154 § 1 i 2 ppsa wezwała PINB do wykonania wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14. Pismo to, złożone za pośrednictwem WINB, zostało przez ten organ przekazane PINB w dniu 18 lutego 2015 r. W dniu 25 lutego 2015 r. do WSA w Gorzowie Wlkp. wpłynęły trzy pisma S.K.: - z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiące skargę na niewykonanie przez PINB wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14, - z dnia [...] lutego 2015 r., będące skargą na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...], - z dnia [...] lutego 2015 r. na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku z [...] września 2014 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem na nich robót bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...]. Skargi zostały przekazane organowi celem nadania im prawidłowego biegu. Skarga dotycząca żądania wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku przekazana przez PINB wpłynęła do Sądu w dniu 3 kwietnia 2014 r., podobnie jak pozostałe dwie skargi i zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Go 219/15. Skarga na bezczynność zarejestrowana została pod sygnaturą II SAB/Go 21/15, a na przewlekłość pod sygnaturą II SAB/Go 18/15. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie II SAB/Go 21/15 strona podtrzymała skargę na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku [...] września 2014 r. w związku z niedokończoną kontrolą z dnia [...] września 2013 r. Podnosiła, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu [...] września 2013 r., przerwanej w wyniku działań jej właścicieli, nie były roboty opisane przez nią we wniosku z dnia [...] września 2014 r. W związku z niedokończeniem tej kontroli poza zakresem postępowania prowadzonego przez PINB pozostają inne istotne samowole. Wskazała też, iż skargę na bezczynność poprzedziła zażaleniem z dnia [...] lutego 2015 r., co potwierdziła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. sprawy te zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygnaturą II SAB/Go 18/15. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. S.K. podtrzymała skargi na bezczynność i przewlekłość, dołączając do niego dodatkowo kopie nowych pism i skarg z dnia [...] maja oraz [...] czerwca 2015 r., skierowanych do WINB. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej córka H.K. podtrzymała skargi , składając dodatkowo pisemne oświadczenie skarżącej. Oświadczyła też, że poza zażaleniami kierowanymi do WINB w trybie art. 37 Kpa z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2015 r. innych do tego organu nie kierowała. Wniosła też o zasądzenie kosztów dojazdu pełnomocnika na rozprawę, zastrzegając iż nie chce by się "dublowały" z drugą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów ( np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu, wskutek połączenia spraw ze skarg S.K. z dnia [...] lutego 2015r., pozostawała zarzucana przez skarżącą bezczynność oraz przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do jej wniosku z dnia [...] września 2014 r. Zważywszy na wskazane przedmioty postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako; Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa do organu wyższego stopnia. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż jedynie skarga na bezczynność ( pismo z dnia [...] lutego 2015 r. ) poprzedzona została złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa do organu wyższego stopnia jakim pozostaje PINB WINB, tym samym jedynie w odniesieniu do tej skargi wymóg poprzedzenia jej wyczerpaniem środków zaskarżenia został spełniony. Stanowi je bezspornie pismo strony skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. skierowane do WINB. W odniesieniu do skargi na przewlekłość (pismo z dnia [...] lutego 2015r.) wskazać należy, iż analiza jej treści skłania do tezy, iż dotyczy wyłącznie przewlekłości w załatwieniu wniosku S.K. z dnia [...] września 2014 r. zatem nie można uznać, iż w odniesieniu do tej skargi za zażalenie w trybie art. 37 Kpa , kierowane do WINB może być uznane jej pismo z [...] lutego 2015 r. bowiem mowa jest w nim wyłącznie o bezczynności PINB w odniesieniu do wniosku z dnia [...] września 2014 r. Za zażalenie o jakim mowa w art. 37 Kpa, poprzedzające skargę na przewlekłość nie może być też uznane, skierowane do WINB, pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. Wprawdzie – jak wynika z analizy jego treści - stanowi ono zażalenie o jakim mowa w powołanym przepisie, ale nie dotyczy ono przewlekłego prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2014 r., lecz bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie [...]. Przesądza o tym powołanie przez stronę znaku sprawy administracyjnej oraz treść zażalenia, odnosząca się wyłącznie do okoliczności związanych ze wskazanym postępowaniem, którego zakres organ określił pismem z dnia [...] maja 2014 r. ( zawiadomienie o wszczęciu postępowania ) i postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. W konsekwencji więc należy przyjąć, iż skarżąca wprawdzie złożyła skargę na przewlekłość w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] września 2014 r., to nie poprzedziła jej zażaleniem w trybie art. 37 Kpa. Złożyła zażalenie odnoszące się do przewlekłości postępowania w sprawie administracyjnej [...], jednakże skargi w tym przedmiocie nie wywiodła, składając skargę na niewykonanie wyroku ( sprawa II SA/Go 219/15 ). Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015r. pełnomocnik skarżącej przyznał, iż strona nie kierowała do WINB, przed wniesieniem skargi z dnia [...] lutego 2015r. na przewlekłość, innych zażaleń w trybie art. 37 Kpa, niż opatrzone datą [...] stycznia i [...] lutego 2015r. Skutkiem niezłożenia wskazanego zażalenia jest odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa ze względu na jej niedopuszczalność ( pkt I wyroku ). W odniesieniu zaś do skargi na bezczynność wskazać należy, iż podstawą orzekania przez sąd administracyjny w tym przedmiocie jest przepis art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, iż stosownie do art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa ). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu ( vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W kontekście omówionego rozumienia pojęcia "bezczynności" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2014 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Analiza okoliczności sprawy wskazuje, iż PINB prowadzi postępowanie administracyjne ([...]), którego zakres wyznaczony został zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014r. Wynika z niego, iż dotyczy ono robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce. Zakres robót będących przedmiotem tego postępowania określonym został postanowieniem wydanym podstawie na art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką S.K. nr [...], polegające na: przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o nr [...], remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną, wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym. Zakres postępowania i wykonanych robót budowlanych organ ustalił w oparciu o wyniki kontroli na działce nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i niedokończoną kontrolę na tej działce z dnia [...] września 2013 r. W postępowaniu tym organ przyznał skarżącej przymiot strony postępowania. To postępowanie administracyjne prowadzone jest po wyroku wydanym w sprawie II SAB/Go 17/14, którym organ zobowiązany został do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany samowolnej sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...]. W sprawie tej której legitymacja skargowa S.K. nie została zakwestionowana. Skarżąca pozostając w przekonaniu, iż przeprowadzonymi przez PINB kontrolami nie zostały objęte wszystkie obiekty budowlane na działce nr [...], w odniesieniu do których doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz wykonania w nich robót budowlanych w przekonaniu bez wymaganych zgłoszeń czy zezwoleń już w reakcji na zawiadomienie z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęciu postępowania sygnalizowała organowi że w toku dokonanych kontroli pominięto szereg innych samowolnie wykonanych prac budowlanych i montażowych (vide: pismo strony z dnia [...] maja 2014r.). Kwestia ta podniesiona została też w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] maja (z którym PINB miał obowiązek się zapoznać przekazując ten środek prawny do rozpoznania organowi II instancji). Wobec braku reakcji organu skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem z dnia [...] września 2014r. Analiza sposobu jego sformułowania i treści (z uwzględnieniem wcześniejszych działań skarżącej ) wskazuje, iż wraz z pytaniem o ilość prowadzonych postępowań poza sprawą [...], wskazuje ono zakres samowolnych zmian sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] i wykonanych w nich robót budowlanych jak też zawiera żądanie wszczęcia postępowania, załatwienia sprawy w prawem przewidzianej formie i w obowiązujących zgodnie z Kpa terminach lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa. Odpowiadając na ten wniosek skarżącej PINB w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. udzielił jej jedynie informacji, iż prowadzi postępowanie [...], wskazał jego podstawę prawną i stan, tym samym nie odniósł się w żaden sposób do istoty wniosku strony. Nawet gdyby uznać, że pismo skarżącej może budzić wątpliwości co do jego rzeczywistej treści to w świetle jej kolejnego pisma z dnia [...] listopada nie budzi wątpliwości, iż podtrzymując wniosek z dnia [...] września 2014r. żąda ona nie tylko wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie [...], ale też wszczęcia postępowania w zakresie opisanych samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków na działce [...] i wykonanych w nich robót budowlanych. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż w odniesieniu do tego żądania skarżącej, jako strony postępowania [...], kwestionującej jego zakres i wnoszącej o wszczęcie go także w odniesieniu do kwestii opisanych we wniosku z dnia [...] września 2014 r. PINB pozostaje nadal bezczynny. Podejmowane przez PINB czynności dotyczą bowiem wyłącznie zakresu robót opisanych zawiadomieniu z dnia [...] maja i w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r. W związku z treścią tego zawiadomienia ( wszczynającego postępowanie w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce ( znak: [...]), opisane następnie w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r., zważywszy też na jego uzasadnienie odnoszące się do wyroku Sądu zobowiązującego PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...], wskazać należy, że w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Taka legalizacja robót budowlanych wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania ( vide: Prawo budowlane. Komentarz LEX pod. red. Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2014, str. 550; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. II OSK 119/07; wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r. II SA/Po 962/11). Także w odniesieniu do przedmiotu żądania zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] września 2014r., mając na uwadze przytoczony pogląd, organ powinien, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] i dokonaniu wyczerpujących ustaleń faktycznych co do ewentualnych zmian sposobu użytkowania obiektów na tej działce i wykonanych w nich robót budowlanych określić zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania i podjąć rozstrzygnięcie. Stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do załatwienia wniosku S.K. z dnia [...] września 2014 r. ( pkt II wyroku ). W ocenie Sądu, adekwatnym do okoliczności sprawy i stopnia jej skomplikowania terminem załatwienia wniosku skarżącej pozostaje okres 2 miesięcy, liczony od dnia doręczenia organowi akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku ( art. 286 § 2 ppsa ). Oceniając charakter bezczynności organu w odniesieniu do wniosku S.K. z dnia [...] września 2014 r., Sąd stwierdził, iż nie nosi ona znamion rażącego naruszenia prawa ( pkt III wyroku ). Organ bowiem nie zignorował wniosku strony z dnia [...] września 2014 r., odpowiadając na niego pismem z dnia [...] listopada 2014 r., co z przyczyn powyżej wskazanych nie stanowiło właściwego jego załatwienia. W tym stanie sprawy orzeczono jak sentencji wyroku. W przedmiocie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty dojazdu na rozprawę w dniu 2 lipca 2015 r. nieprofesjonalnego pełnomocnika strony, Sąd nie orzekał. Koszty te bowiem strona poniosła tylko raz i już zasądzone zostały na jej rzecz w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 219/15, w której rozprawa wyznaczona była również na dzień 2 lipca 2015 r.