II SAB/Go 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. R.Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w [...], na działce ewid. nr [...]. W piśmie R.Z. wskazała na przekroczenie granicy działki stanowiącej jej własność, poprzez budowę dwóch pawilonów handlowych na działkach o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) wyjaśnił stronie, iż nie jest właściwy do rozstrzygania spraw związanych z naruszeniem praw własnościowych, które należą do sfery prawa cywilnego. Jednocześnie organ odniósł się do ustaleń dotyczących zgodności budowy obu obiektów z przepisami ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. R.Z. złożyła zażalenie na bezczynność PINB, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie R.Z. za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W jego uzasadnieniu organ podniósł, że nie doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem organ pismem z dnia [...] sierpnia 2005r. udzielił wnioskodawczyni stosownych wyjaśnień, a stanowisko organu I instancji zawarte w powyższym piśmie było prawidłowe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. R.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwestionując w niej przyjętą przez organ nadzoru budowlanego kwalifikację pisma z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., nie zaś jako wniosku do organu właściwego w sprawach kontroli i ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi jako nieuzasadnionej. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej precyzując skargę wskazał, iż jej przedmiotem było roszczenie o wydanie decyzji o częściowej rozbiórce obiektu, albo o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej. W tej kwestii powołał się na treść art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z ostrożności procesowej pełnomocnik wniósł o zobowiązanie PINB o rozpatrzenie skargi zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a., gdyby Sąd uznał, że pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest skargą. Jednocześnie pełnomocnik strony wskazał, iż R.Z. nie jest prawnikiem, zatem nie potrafiła prawidłowo sprecyzować wniosku i organ powinien dopytać stronę o to, co jest przedmiotem jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., w szczególności, gdy w jego treści skarżąca powoływała się na prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W myśl art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność organów polega na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1517/2011, Lex Polonica nr 3040257 oraz T. Woś, (w:), T. Woś, red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 107). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 – 4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym wyznaczają zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do ustalenia przedmiotu żądania strony. Po ustaleniu przedmiotu żądania strony, należy rozważyć czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw określonego rodzaju. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). W wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł (sygn. akt I OSK 259/10, LEX 745190), iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji sąd administracyjny nie może w oderwaniu od treści skargi, a więc i woli strony skarżącej decydować, jakiego rodzaju działanie lub zaniechanie jest przedmiotem sądowej kontroli i dokonywać oceny prawnej w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem skargi wniesionej przez R.Z. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegająca na niezałatwieniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2005r., w którym skarżąca zwróciła się o "przywrócenie stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości działki nr ewid. [...]", na której usytuowany jest należący do strony budynek mieszkalny w [...]. Analiza treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. wskazuje jednoznacznie, że pismo to nie wszczęło żadnego postępowania administracyjnego, a jego załatwienie nie mogło nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem prawnym, który rozstrzyga daną sprawę administracyjną, tzn. przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, w sferze prawa publicznego, w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Postanowienia z kolei dotyczą kwestii procesowych, jakie wyłaniają się w toku postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wspomniano w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. skarżąca zwróciła się do organu o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem granic nieruchomości stanowiącej jej własność. Wobec tak sformułowanego wniosku, stwierdzić należy, iż roszczenie w nim zawarte pojawiło się na tle naruszonego prawa własności i ma charakter cywilny, a nie administracyjny. Organ administracyjny nie miał żadnych uprawnień do tego, aby wniosek skarżącej załatwić poprzez rozstrzygnięcie władcze, czyli wydanie decyzji administracyjnej. Nie można więc mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy wniosek dotyczy roszczenia o charakterze cywilnym. Podkreślić należy, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. stanowiącym odpowiedź organu na ww. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005r. organ informował stronę o braku upoważnienia do załatwienia jej roszczenia oraz o tym, że sprawa ma charakter cywilny. Ponadto również z innych pism kierowanych przez organ II instancji do skarżącej, strona miała wiedzę o możliwości dochodzenia swoich praw z tytułu naruszonego prawa własności jej nieruchomości na drodze cywilnej. Takie stanowisko organów należy w przedmiotowej sprawie uznać za prawidłowe. Postępowanie zostaje wszczęte wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku jest dopuszczalne w formie decyzji. Natomiast żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Trzeba również zwrócić uwagę, że – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w dacie złożenia przez skarżącą wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1998 r.). W sprawie dotyczącej tejże decyzji o pozwoleniu na budowę toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rezultacie toczącego się postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie mogło zostać wszczęte. Wskazany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy bowiem obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, co w stosunku do budynku posadowionego na działce nr [...] nie miało miejsca, albowiem jak wyżej wywiedziono decyzja o pozwoleniu na budowę nie została z obrotu prawnego wyeliminowana. Nadto, odnosząc się do dalszej argumentacji strony skarżącej, należy wskazać, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić samodzielnej podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż jest to przepis kompetencyjny, wyznaczający właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji. W ocenie Sądu treść wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005 r. wskazuje, iż żądanie w nim zawarte nie mogło zostać załatwione przez organ w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nadto należy zwrócić uwagę, że pomimo udzielonej przez organ odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżąca nie sprecyzowała treści żądania zawartego w powyższym wniosku, występując z zażaleniem na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu jej pisma z dnia [...] sierpnia 2005 r., dopiero [...] kwietnia 2011 r. Powyższe okoliczności mają znaczenie w sprawie, gdyż dotyczą całokształtu okoliczności związanych w wnioskiem, który w ocenie strony skarżącej, nie został załatwiony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie postawał w bezczynności, gdyż nie mógł załatwić wniosku skarżącej w inny sposób niż poprzez udzielenie stosownej informacji, skarga podlegała oddaleniu.