II SAB/Go 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, w której zarzucił, że Komendant Miejski Policji, prowadząc postępowanie administracyjne o sygn. [...] zakończone nieprawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. M.K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji (dalej jako KMP) z wnioskiem o ustalenie ilości nierozliczonych nadgodzin z tytułu pełnienia przez niego służby w Komendzie Miejskiej Policji oraz w Ogniwie II Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w latach 2015 – 2018 i wypłatę na ich podstawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. KMP przyznał M.K. ekwiwalent pieniężny za 0,5 godziny niewykorzystanego czasu wolnego od służby udzielanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję organu I instancji i ustalił stronie wymiar ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby tj. 52 godziny i 48 minut. Dalej wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 183/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez KMP w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby stwierdził, że Komendant Miejski Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności Komendanta Miejskiego Policji oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w pozostałym zakresie odrzucił skargę. Następnie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 706/19 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję KMP z [...] lutego 2019 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy KMP decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny za 52 godziny i 48 minut. Od powyższej decyzji M.K. wniósł odwołanie. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący wniósł o: - stwierdzenie przez Sąd przewlekłości i bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, - nie stosowanie się do wytycznych WSA w Gorzowie Wlkp. w związku z wydanym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Go 706/19, - stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez organ bez nieuzasadnionej zwłoki i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, - nałożenie na organ kary pieniężnej w związku z powyższymi nieprawidłowościami oraz - zobowiązanie organu do doręczenia do Sądu całości akt postępowania. W uzasadnieniu skargi M.K. wskazał, że w wyniku wydanego wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Go 706/19 Komendant Miejski Policji ponownie prowadził postępowanie administracyjne, nie stosując się jednak do wytycznych Sądu. Zdaniem skarżącego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie trwało dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, postępowanie prowadzone było opieszale, a działanie organu uznać należy za pozorne, narażając skarżącego na straty moralne. Powyższe zdaniem skarżącego zmusiło go do wniesienia odwołania od wydanej przez skarżony organ decyzji z [...] grudnia 2020 r. Skarżący zarzucił przy tym organowi nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Jednocześnie skarżący poinformował o złożonym przed wniesieniem przedmiotowej skargi ponagleniu do Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organ przedstawił okoliczności sprawy i przebieg postępowania, zaznaczając, iż skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez organ po prawomocnym orzeczeniu przez Sąd wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Go 706/19. Organ potwierdził, iż skarżący w dniu 15 lutego 2022 r. wniósł ponaglenie do KWP, wcześniej poprzedzone także ponagleniem z [...] listopada 2020 r. Jednocześnie KMP poinformował, iż skarżący oprócz niniejszej skargi wniósł też skargę odrębną z [...] lutego 2022 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania KMP zakończonego decyzją z [...] lutego 2019 r. (według ustaleń Sądu sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Go 20/22), przy czym przebieg tego postępowania był już przedmiotem skargi i orzeczenia w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 183/19. Organ dodatkowo podał, iż KWP decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz ustalił wymiar ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby tj. 65 godzin i 48 minut. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych wynika, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei, w myśl art. 37 § k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Miejskiego Policji postępowania zainicjowanego wnioskiem M.K. o ustalenie wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za godziny niewykorzystanego czasu wolnego od służby, zakończonego jak podał skarżący w treści skargi, decyzją organu z [...] grudnia 2020 r. W pierwszej kolejności uwzględnić należy, iż przedmiotowa skarga dotyczy okresu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie po wydaniu wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 grudnia 2019 r., II SAB/Go 183/19, w którym Sąd orzekł w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tymże postępowaniu od momentu jego wszczęcia do daty wydania przez Sąd orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, iż przed wniesieniem przedmiotowej skargi M.K. złożył ponaglenie w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.). Mimo powyższego złożona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ została wniesiona po wydaniu przez skarżony organ tj. Komendanta Miejskiego Policji decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., mocą której przyznano M.K. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 52 godzin i 48 minut. Na wydanie tejże decyzji skarżący sam wskazuje w treści skargi. Skarga do tutejszego Sądu natomiast została wniesiona w dniu 21 lutego 2022 r. W tym zakresie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie mają podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów: uchwała z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz uchwała z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), które w świetle art. 269 p.p.s.a. mają moc ogólnie wiążącą. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, przy czym zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. owego stanu bezczynności. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co potwierdza uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W uchwale tej wskazano, że normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż za przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd ten nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżącego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, nie ma żadnego normatywnego znaczenia, skoro okoliczność ta może być przez sąd oceniana dopiero po ustaleniu istnienia przedmiotu skargi. Jeżeli bowiem organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. W konsekwencji to, czy ponaglenie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu, a nawet, czy w ogóle zostało złożone, nie podlega już ocenie sądu, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Przy czym według Sądu pogląd wyrażony w przytoczonych powyżej uchwałach NSA znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłości organu I instancji, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja przez organ I instancji, a więc decyzja nieostateczna. Zauważyć należy, iż w/w uchwały zostały wydane w sprawach dotyczących postępowania organu odwoławczego, stąd w ich treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania może być jednakże skierowany zarówno do organu I, jak i II instancji. Wydanie decyzji przez organ I instancji kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu. Nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 129/21 oraz postanowienie WSA w Gdańsku z 19 maja 2022 r., II SAB/Gd 66/22 , https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż przytoczone uchwały NSA znajdują w niej zastosowanie. Prowadzone przez KMP postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wobec skarżącego wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za godziny niewykorzystanego czasu wolnego od służby (mając na uwadze, że skarga dotyczy postępowania skarżonego organu po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 183/19), zostało zakończone w pierwszej instancji wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Tymczasem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanym tu przedmiocie została wniesiona dnia 21 lutego 2022 r., a więc po zakończeniu postępowania przez organ, którego bezczynność i przewlekłość jest przedmiotem tej skargi. W świetle opisanych wyżej okoliczności sprawy, regulacji prawnych, jak również poglądów orzecznictwa sformułowanych w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji orzeczenia kończącego postępowanie (decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r.) przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość tego postępowania, należy ocenić jako skutkujące brakiem przedmiotu zaskarżenia, co w konsekwencji pociąga za sobą uznanie skargi za niedopuszczalną oraz jej odrzucenie. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli wymienione w pkt 1-5a tego przepisu. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. Na marginesie dodać należy, iż z kolei skarga M.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez KMP w przedmiocie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, zakończonego - jak zaznaczył skarżący - decyzją z [...] lutego 2019 r. została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sygn. akt II SAB/Go 20/22.